Kwalifikacja danej inwestycji jako celu publicznego ma istotne znaczenie zarówno dla jej dopuszczalności planistycznej, jak i dla dalszych etapów realizacji, takich jak uzyskanie decyzji o lokalizacji inwestycji, decyzji środowiskowej czy – w razie potrzeby – przeprowadzenia wywłaszczenia nieruchomości. W praktyce orzeczniczej i administracyjnej pojęcie „inwestycji celu publicznego” często staje się przedmiotem sporów, zwłaszcza gdy inwestycja ma ograniczony zasięg przestrzenny lub służy pozornie wąskiej grupie odbiorców.
Sprawa budowy odcinka gazociągu o długości 20 metrów wraz z przyłączem gazowym o długości 2 metrów, przeznaczonych dla jednej nieruchomości, stała się przedmiotem rozbieżności interpretacyjnych między organami administracyjnymi a Naczelnym Sądem Administracyjnym. Podstawowy problem dotyczył tego, czy tak niewielka inwestycja, o ograniczonym oddziaływaniu terytorialnym, może zostać uznana za inwestycję celu publicznego.
NSA nie zgodził się z restrykcyjnym podejściem organów administracyjnych, wskazując, że lokalny zakres inwestycji nie wyklucza jej publicznego charakteru. To orzeczenie może mieć istotne znaczenie dla praktyki administracyjnej i inwestycyjnej w Polsce, otwierając drogę do szerszego rozumienia interesu publicznego w dostępie do infrastruktury technicznej.
Pojęcie inwestycji celu publicznego
Zgodnie z art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, inwestycje celu publicznego to m.in. budowa i utrzymanie urządzeń służących do przesyłu i dystrybucji gazu, energii elektrycznej, wody oraz inne przedsięwzięcia realizujące interes ogólnospołeczny. W praktyce oznacza to, że inwestycje te powinny służyć zaspokajaniu potrzeb zbiorowych – a nie tylko jednostkowych.
Warunkiem uznania inwestycji za cel publiczny jest jednak to, aby miała ona co najmniej lokalne znaczenie. To pojęcie nie zostało zdefiniowane ustawowo, co powoduje, że organy administracyjne często interpretują je w sposób zawężający, uzależniając „znaczenie lokalne” od rozległości inwestycji, liczby beneficjentów lub skali oddziaływania.
W doktrynie i orzecznictwie wskazuje się, że znaczenie lokalne nie musi oznaczać zasięgu całej gminy czy powiatu – wystarczające może być oddziaływanie na niewielką społeczność, o ile inwestycja służy zaspokajaniu zbiorowej potrzeby tej społeczności. Problem pojawia się wtedy, gdy inwestycja dotyczy pojedynczej nieruchomości, jak w przypadku omawianego gazociągu – wówczas organ może uznać, że nie ma tu celu publicznego, lecz wyłącznie prywatny interes inwestora.
Właśnie takie podejście doprowadziło do sporu, w którym NSA musiał zająć stanowisko wobec tego, czy zasięg terytorialny sam w sobie może przesądzać o braku celu publicznego. Orzeczenie sądu, o którym mowa, stanowi ważny głos w dyskusji nad wykładnią pojęcia „lokalnego znaczenia” i wskazuje na potrzebę oceny funkcjonalnej, a nie wyłącznie przestrzennej.
Stan faktyczny sprawy
Przedmiotem sprawy była planowana budowa odcinka sieci gazowej o długości 20 metrów oraz przyłącza gazowego o długości 2 metrów, mających na celu doprowadzenie gazu do jednej, konkretnej nieruchomości. Inwestycja ta miała być zrealizowana na niewielkim obszarze jednej gminy i obejmowała tylko jedno gospodarstwo domowe.
Organy administracji publicznej odmówiły uznania tej inwestycji za cel publiczny. W ich ocenie, kluczowym kryterium był zasięg oddziaływania inwestycji – skoro gazociąg miał obsługiwać wyłącznie jednego odbiorcę, to nie realizował zbiorowej potrzeby społecznej. W ocenie organów był to typowy przykład przedsięwzięcia o charakterze prywatnym, służącego wyłącznie interesowi indywidualnemu.
Dodatkowo wskazano, że lokalizacja inwestycji na niewielkim obszarze oraz brak wpływu na większą część społeczności gminnej wykluczają możliwość uznania jej za przedsięwzięcie o „co najmniej lokalnym znaczeniu”, co jest niezbędne do zakwalifikowania inwestycji jako celu publicznego.
Taka ocena została jednak zakwestionowana przez inwestora, który wskazał, że sama funkcja infrastruktury – w tym przypadku sieci gazowej – ma z natury rzeczy charakter publiczny, niezależnie od liczby obecnych odbiorców. Spór ten trafił ostatecznie do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w swoim orzeczeniu zdecydowanie sprzeciwił się zawężającej wykładni przyjętej przez organy administracyjne.
Stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego
Naczelny Sąd Administracyjny w omawianej sprawie nie podzielił stanowiska organów administracyjnych i orzekł, że ograniczony zakres przestrzenny inwestycji nie może sam w sobie przesądzać o braku celu publicznego. NSA podkreślił, że istotą inwestycji celu publicznego nie jest liczba bezpośrednich odbiorców ani skala terytorialna, lecz funkcja, jaką dana inwestycja pełni w systemie infrastruktury technicznej.
W uzasadnieniu wskazano, że nawet niewielki odcinek sieci gazowej, obsługujący jednego odbiorcę, może stanowić część większego systemu dystrybucyjnego i realizować potrzebę o charakterze społecznym – zapewnienie dostępu do źródeł energii. Sąd zwrócił uwagę, że ustawa o gospodarce nieruchomościami nie uzależnia pojęcia celu publicznego od liczby beneficjentów czy wielkości inwestycji, a pojęcie „co najmniej lokalnego znaczenia” powinno być interpretowane funkcjonalnie, a nie wyłącznie przestrzennie.
NSA zaznaczył również, że odmowa uznania takiej inwestycji za cel publiczny może prowadzić do nieuzasadnionego ograniczenia prawa dostępu do infrastruktury technicznej, co pozostaje w sprzeczności z konstytucyjnymi wartościami, w szczególności z zasadą zrównoważonego rozwoju oraz zasadą równości obywateli wobec prawa.
Orzeczenie NSA stanowi istotne przełamanie dotychczasowej praktyki organów administracyjnych, które często odmawiały kwalifikacji celu publicznego inwestycjom obsługującym pojedyncze nieruchomości, niezależnie od ich funkcji infrastrukturalnej.
Znaczenie orzeczenia dla praktyki
Stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego ma istotne znaczenie praktyczne, zarówno dla organów administracji, jak i inwestorów – zwłaszcza tych realizujących inwestycje infrastrukturalne na terenach nieobjętych miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego.
Po pierwsze, orzeczenie potwierdza, że infrastruktura techniczna, nawet jeśli służy początkowo jednemu odbiorcy, może być kwalifikowana jako inwestycja celu publicznego. Taki pogląd otwiera drogę do łatwiejszego uzyskania decyzji lokalizacyjnych oraz – w razie konieczności – przeprowadzenia procedur wywłaszczeniowych w interesie społecznym.
Po drugie, wyrok NSA może skłonić organy administracyjne do bardziej elastycznego podejścia przy ocenie przesłanki „co najmniej lokalnego znaczenia”. Kluczowe stanie się funkcjonalne spojrzenie na inwestycję – uwzględniające jej rolę w systemie zaopatrzenia ludności w media, a nie tylko jej zakres terytorialny.
Po trzecie, rozstrzygnięcie może wpłynąć również na procesy inwestycyjne w sektorze energetycznym, wodociągowym i telekomunikacyjnym. Często spotykane sytuacje, w których inwestycja infrastrukturalna obejmuje początkowo niewielki obszar (np. nowe osiedla, pojedyncze domy w strefach podmiejskich), nie powinny być z góry traktowane jako przedsięwzięcia o charakterze prywatnym.
Wreszcie, orzeczenie stanowi istotny sygnał dla gmin, by w polityce przestrzennej i decyzyjnej uwzględniały dynamiczny charakter rozwoju infrastruktury – oraz to, że dostęp do niej stanowi element realizacji konstytucyjnych standardów równości i sprawiedliwości społecznej.
Sprawa dotycząca budowy krótkiego odcinka gazociągu i przyłącza gazowego unaocznia, jak istotne znaczenie w praktyce inwestycyjnej ma prawidłowa wykładnia pojęcia „inwestycji celu publicznego”. Dotychczasowa tendencja do zawężającego rozumienia tej kategorii – ograniczającego cel publiczny do inwestycji dużej skali lub obejmujących wielu odbiorców – została w orzeczeniu NSA zasadnie zakwestionowana.
Sąd słusznie wskazał, że funkcjonalne znaczenie inwestycji – a nie jej skala czy liczba beneficjentów – powinno przesądzać o jej publicznym charakterze. Dostęp do infrastruktury przesyłowej, jak sieć gazowa, jest bowiem elementem szerszego dobra wspólnego, nawet jeśli na danym etapie służy jednostkowemu podmiotowi.
Wnioski płynące z tego rozstrzygnięcia powinny skłonić organy administracyjne do bardziej elastycznego i konstytucyjnie zorientowanego podejścia. Z kolei dla inwestorów to sygnał, że warto powoływać się na funkcję społeczną infrastruktury – także w przypadku małych projektów, które mogą stanowić zalążek większych systemów technicznych.
Orzeczenie NSA przyczynia się tym samym do bardziej sprawiedliwego i realistycznego kształtowania przestrzeni, w której indywidualne potrzeby nie są z góry wykluczane z kategorii interesu publicznego.
Jeśli planujesz inwestycję infrastrukturalną i spotykasz się z odmową jej uznania za cel publiczny – niezależnie od jej skali – skontaktuj się z kancelarią Adwokaci Warszawa. Pomagamy inwestorom indywidualnym i instytucjonalnym w skutecznym prowadzeniu postępowań administracyjnych, sporach z organami oraz przy uzyskiwaniu decyzji lokalizacyjnych i środowiskowych. Nasze doświadczenie pozwala skutecznie powoływać się na najnowsze orzecznictwo i bronić interesu klienta przed sądami administracyjnymi.
Twój projekt może mieć znaczenie publiczne – nawet jeśli zaczyna się od jednego odbiorcy.
Autor: Bruno Antoni Ewertyński
Korekta: ChatGPT
Grafkia: ChatGPT