Stan faktyczny i wyrok NSA

Sprawa, którą rozstrzygał Naczelny Sąd Administracyjny, dotyczyła przedsiębiorcy zajmującego się przyjmowaniem od inwestorów ziemi z wykopów oraz starych materiałów budowlanych. Firma argumentowała, że materiały te stanowią surowiec do ponownego wykorzystania w pracach budowlanych, a więc nie są odpadami w rozumieniu prawa. Na tej podstawie przedsiębiorca nie prowadził ewidencji w BDO ani nie posiadał wymaganych zezwoleń odpadowych.

Podczas kontroli organy ochrony środowiska (najczęściej Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska lub urząd marszałkowski) zakwestionowały jednak takie podejście. Uznano, że przyjmowana ziemia oraz fragmenty gruzu i innych materiałów z rozbiórek stanowią odpady, które podlegają reżimowi ustawy o odpadach. Skutkowało to nałożeniem obowiązku uzyskania odpowiednich decyzji administracyjnych i wpisu do rejestru BDO.

Spór trafił ostatecznie na wokandę sądów administracyjnych. W swoim wyroku Naczelny Sąd Administracyjny potwierdził stanowisko organów ochrony środowiska. Sąd stwierdził, że skoro materiały pochodzące z wykopów i rozbiórek są przekazywane firmie w celu zagospodarowania, to w pierwszej kolejności należy je kwalifikować jako odpady w rozumieniu ustawy o odpadach. Dopiero po spełnieniu ściśle określonych warunków można by rozważać zmianę ich statusu (np. uznanie ich za produkt uboczny lub rzecz używaną).

NSA podkreślił również, że w takich przypadkach to na przedsiębiorcy spoczywa ciężar wykazania, iż przyjmowany materiał nie ma charakteru odpadu. W praktyce oznacza to konieczność posiadania stosownej dokumentacji i – w razie wątpliwości – prowadzenia ewidencji odpadów oraz uzyskania zezwoleń przewidzianych prawem.

Prawne znaczenie rozróżnienia: odpad czy nie-odpad?

Kluczowym zagadnieniem w tej sprawie – i w wielu podobnych przypadkach w branży budowlanej oraz recyklingowej – jest właściwe zakwalifikowanie materiału jako odpadu albo produktu ubocznego czy rzeczy używanej. Od tego zależą obowiązki przedsiębiorcy w zakresie prowadzenia ewidencji, posiadania wpisu do BDO i uzyskania odpowiednich decyzji administracyjnych.

Definicja odpadu

Zgodnie z ustawą o odpadach (art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1587):

„odpady” to każda substancja lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do ich pozbycia się jest obowiązany.

Jest to definicja bardzo szeroka, nastawiona na funkcję i zamiar posiadacza. To oznacza, że jeżeli inwestor przekazuje ziemię z wykopów czy resztki materiałów budowlanych firmie, bo chce się ich pozbyć, to co do zasady należy uznać je za odpady.

Kiedy materiał nie jest odpadem?

Prawo przewiduje jednak wyjątki. Materiał może nie zostać uznany za odpad, jeśli spełnia określone warunki. Przykładowo:

Produkt uboczny – jeżeli spełnia wymogi z art. 10 ustawy o odpadach, w tym:

• powstał w procesie produkcyjnym, którego głównym celem nie była jego produkcja,
• dalsze wykorzystanie jest pewne i możliwe bez dodatkowego przetwarzania,
• spełnia wszystkie wymogi dla produktu (jakość, przepisy ochrony środowiska, bezpieczeństwa).

Rzecz używana (wtórnie wykorzystana) – np. elementy rozbiórkowe (cegła, kostka), które nadają się do bezpośredniego ponownego wbudowania bez traktowania ich jako odpad. Jednak to musi być odpowiednio udokumentowane.

Dlaczego ma to tak duże znaczenie?

Od kwalifikacji materiału zależą:

• Obowiązki w zakresie BDO: jeżeli mamy do czynienia z odpadem, podmiot przyjmujący musi być wpisany do BDO i prowadzić ewidencję (karty przekazania odpadów KPO, karty ewidencji odpadów KEO).
• Konieczność posiadania zezwoleń: w zależności od działalności może to być zezwolenie na zbieranie odpadów, przetwarzanie odpadów lub transport odpadów.
• Odpowiedzialność administracyjna i finansowa: w razie nieprawidłowości grożą dotkliwe kary administracyjne (do miliona złotych), a także zatrzymanie działalności.

W praktyce często zdarza się, że organy ochrony środowiska interpretują przepisy restrykcyjnie i nawet materiały potencjalnie nadające się do ponownego wykorzystania traktują jako odpady. Dlatego tak istotne jest, aby firmy dysponowały odpowiednią dokumentacją, analizowały źródło i jakość przyjmowanych materiałów oraz w razie wątpliwości występowały o interpretacje lub decyzje pozwalające uniknąć sporów z organami.

Obowiązek wpisu do BDO i uzyskania zezwoleń odpadowych

Kto musi być wpisany do BDO?

Przepisy ustawy o odpadach nakładają obowiązek wpisu do rejestru BDO (Bazy danych o produktach i opakowaniach oraz o gospodarce odpadami) na podmioty, które:

• wytwarzają odpady i prowadzą ewidencję odpadów,
• transportują odpady,
• zbierają odpady,
• przetwarzają odpady.

Firmy, które przyjmują ziemię z wykopów czy stare materiały budowlane od inwestorów, są z reguły traktowane jako podmioty zbierające lub przetwarzające odpady. To oznacza, że muszą być wpisane do BDO i prowadzić ewidencję (przyjmując karty przekazania odpadów – KPO, i prowadząc karty ewidencji odpadów – KEO).

Jakie zezwolenia są wymagane?

W zależności od zakresu działalności, przedsiębiorca potrzebuje najczęściej jednej lub kilku z poniższych decyzji administracyjnych:

• zezwolenia na zbieranie odpadów (art. 41 ustawy o odpadach) – jeśli gromadzi odpady w celu ich późniejszego przekazania innym podmiotom lub do przetworzenia;
• zezwolenia na przetwarzanie odpadów (art. 42 ustawy o odpadach) – jeśli np. prowadzi sortowanie, kruszenie, przesiewanie ziemi lub gruzu;
• zezwolenia na transport odpadów (art. 50 ustawy o odpadach) – jeśli sam przewozi odpady od wytwórcy do miejsca zbierania lub przetwarzania.

Brak wymaganych decyzji jest kwalifikowany jako prowadzenie działalności w zakresie gospodarki odpadami bez wymaganego zezwolenia, co jest obwarowane dotkliwymi sankcjami.

Sankcje za brak wpisu do BDO i zezwoleń

Przepisy ustawy przewidują bardzo wysokie kary administracyjne za:

• brak wpisu do BDO, mimo ciążącego obowiązku – administracyjna kara pieniężna od 5 000 zł do 1 000 000 zł (art. 194 ustawy o odpadach),
• prowadzenie zbierania czy przetwarzania odpadów bez zezwolenia – również kara od 10 000 zł do nawet 1 000 000 zł (art. 194 ustawy),
• dodatkowo w poważniejszych przypadkach może to skutkować wstrzymaniem działalności przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska.

Dlaczego kontrolujący zwracają na to uwagę?

W praktyce organy ochrony środowiska (WIOŚ, urzędy marszałkowskie) podczas kontroli w pierwszej kolejności sprawdzają:

• czy podmiot jest wpisany do BDO,
• czy posiada wymagane decyzje (zbieranie/przetwarzanie/transport),
• czy prowadzi prawidłową ewidencję (KPO, KEO),
• czy miejsce magazynowania odpadów spełnia wymogi (np. zabezpieczenie przed przenikaniem do gruntu, wody opadowe).

Kontrole często kończą się mandatami lub wnioskami o nałożenie kar administracyjnych, szczególnie jeśli przedsiębiorca działa w błędnym przeświadczeniu, że ziemia z wykopów lub stare materiały budowlane to „nieodpad” i nie dokumentuje ich przyjęcia.

Praktyka organów kontrolnych

Kontrole WIOŚ i urzędów marszałkowskich

Firmy zajmujące się przyjmowaniem materiałów z wykopów i rozbiórek bardzo często są kontrolowane przez:

• Wojewódzkie Inspektoraty Ochrony Środowiska (WIOŚ), które sprawdzają zgodność działalności z przepisami ochrony środowiska,
• urzędy marszałkowskie, które prowadzą rejestr BDO i weryfikują czy przedsiębiorcy mają wymagane wpisy i decyzje.

Kontrole najczęściej są niezapowiedziane i obejmują zarówno dokumentację (BDO, decyzje, umowy), jak i oględziny terenu.

Najczęstsze ustalenia podczas kontroli

Podczas takich czynności organy często ustalają, że:

• przyjmowana ziemia z wykopów i stare materiały budowlane są traktowane przez firmę jako surowiec, bez prowadzenia ewidencji odpadów,
• przedsiębiorcy nie posiadają zezwoleń na zbieranie czy przetwarzanie odpadów, wychodząc z założenia, że nie są to odpady,
• brak jest wpisu do BDO, bo przedsiębiorcy nie dokonali zgłoszenia jako podmiot gospodarujący odpadami,
• dokumentacja (umowy, dowody pochodzenia materiałów) jest niepełna lub nie istnieje w ogóle.

Na co najczęściej zwracają uwagę kontrolerzy?

Kontrolujący zazwyczaj skupiają się na kilku kluczowych elementach:

• Źródło materiału – skąd pochodzi ziemia czy gruz (czy z wykopów budowlanych, czy z innego procesu), czy inwestor przekazuje materiał jako „do wykorzystania” czy „do pozbycia się”.
• Ewidencja w BDO – czy są wystawione karty przekazania odpadów (KPO), czy prowadzona jest karta ewidencji odpadów (KEO).
• Decyzje odpadowe – czy firma posiada aktualne zezwolenie na zbieranie, przetwarzanie lub transport odpadów i czy przestrzega warunków decyzji (np. ilości, rodzaju odpadów, miejsca magazynowania).
• Warunki magazynowania – czy teren jest utwardzony i zabezpieczony przed zanieczyszczeniem gleby i wód.

Konsekwencje ustaleń

W przypadku stwierdzenia naruszeń organy:

• kierują wnioski o nałożenie administracyjnych kar pieniężnych (często od kilkunastu do kilkuset tysięcy złotych),
• nakazują usunięcie naruszeń w określonym terminie (np. uzyskanie zezwoleń, uzupełnienie wpisów w BDO),
• w skrajnych przypadkach mogą wstrzymać działalność zakładu do czasu spełnienia wymogów.

Praktyka pokazuje, że urzędnicy w tego typu sprawach interpretują przepisy bardzo rygorystycznie i z góry przyjmują, że materiały z wykopów lub rozbiórek to odpady wymagające pełnej dokumentacji odpadowej. Dlatego tak istotne jest, by przedsiębiorcy byli przygotowani na kontrole i dysponowali odpowiednimi dokumentami potwierdzającymi, jaki jest faktyczny status przyjmowanych materiałów.

Wnioski dla przedsiębiorców

Ocena ryzyka przed przyjęciem materiału

Firmy z branży budowlanej, recyklingowej i drogowej, które przyjmują ziemię z wykopów czy stare materiały budowlane, powinny w pierwszej kolejności dokładnie analizować źródło i charakter tego materiału.

• Czy materiał pochodzi z budowy lub rozbiórki, gdzie inwestor „pozbywa się go”, co przemawia za kwalifikacją jako odpadu?
• Czy materiał ma właściwości, które pozwalają traktować go jako produkt uboczny albo rzecz używaną, co trzeba będzie udowodnić?

Takie analizy (i ich dokumentowanie) zmniejszają ryzyko późniejszej negatywnej kwalifikacji przez organy.

Dokumentacja to podstawa

Aby obronić się przed zarzutami podczas kontroli, przedsiębiorca powinien:
– Posiadać umowy lub oświadczenia stron, w których jasno określono cel przekazania materiału, jego status i sposób wykorzystania;
– Dysponować wynikami badań laboratoryjnych potwierdzających brak zanieczyszczeń (np. dla ziemi – metale ciężkie, węglowodory);
– Przechowywać protokoły przyjęcia materiału, dokumenty przewozowe, zdjęcia i notatki z oględzin.

Rozważenie uzyskania wpisu do BDO i zezwoleń

W praktyce dla bezpieczeństwa wiele firm decyduje się na:

• wpis do BDO jako podmiot zbierający / przetwarzający odpady,
• uzyskanie zezwolenia na zbieranie lub przetwarzanie odpadów, co pozwala legalnie przyjmować materiały zakwalifikowane przez organy jako odpady.

To często okazuje się mniej kosztowne i ryzykowne niż późniejsze spory z organami oraz kary administracyjne.

Procedury wewnętrzne

Warto wdrożyć w firmie wewnętrzne procedury przyjmowania materiałów, które obejmują:

• kwalifikację materiału (na podstawie dokumentów, badań),
• decyzję o sposobie przyjęcia (czy na kartę przekazania odpadu),
• stały nadzór i dokumentowanie magazynowania oraz przekazywania dalej.

Stałe konsultacje prawne i środowiskowe

Ze względu na bardzo rygorystyczne podejście organów i zmieniającą się praktykę, rekomendowane jest, by firmy w tym sektorze współpracowały z kancelarią prawną lub doradcą środowiskowym, którzy:

• pomogą przygotować dokumenty i wzory umów,
• doradzą, kiedy materiał można kwalifikować jako „nie-odpad”,
• przygotują firmę na ewentualną kontrolę WIOŚ lub urzędu marszałkowskiego.

Podsumowując: dla bezpieczeństwa prawnego i finansowego przedsiębiorcy powinni przyjąć zasadę, że lepiej działać z ostrożnością i dokumentować każdy przypadek, niż potem tłumaczyć się przed organami z braku wpisu do BDO czy zezwoleń odpadowych. Orzecznictwo NSA tylko potwierdza, że interpretacja przepisów w tym zakresie bywa bardzo restrykcyjna.