Obecne regulacje prawne dotyczące wynagrodzeń

Wynagrodzenia asystentów prokuratorów

Zasady ustalania wynagrodzeń asystentów prokuratorów reguluje przede wszystkim ustawa z dnia 28 stycznia 2016 r. – Prawo o prokuraturze (Dz.U. z 2024 r. poz. 217, ze zm.), a także akty wykonawcze, w szczególności rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości w sprawie wynagradzania asystentów prokuratorów.

Asystenci prokuratorów otrzymują wynagrodzenie zasadnicze w stawkach określonych widełkowo, niezależnych bezpośrednio od wynagrodzenia prokuratora, któremu faktycznie pomagają. Ich pensja ustalana jest na podstawie tabeli stanowisk i zaszeregowań, w oparciu o kwalifikacje i staż pracy, ale nie w relacji do wynagrodzenia przełożonych (tak jak np. w przypadku urzędników służby cywilnej z mnożnikiem kwoty bazowej).

Wynagrodzenia asystentów sędziów

W przypadku asystentów sędziów zasady wynagradzania określa ustawa z dnia 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 334, ze zm.) oraz rozporządzenia wykonawcze Ministra Sprawiedliwości.

Ich wynagrodzenia ustalane są w podobnym modelu taryfowym, jednak w praktyce stawki przewidziane dla asystentów sędziów są obecnie wyższe niż dla asystentów prokuratorów o porównywalnym stażu i zakresie obowiązków. Wynika to zarówno z odmiennych tabel zaszeregowań, jak i z faktu wcześniejszych, większych podwyżek w sądownictwie.

Analiza różnic systemowych i podstaw prawnych

Choć na pierwszy rzut oka obie grupy wykonują zbliżone zadania – sporządzanie projektów pism procesowych, analizę akt czy przygotowywanie projektów orzeczeń i decyzji – to przepisy regulujące ich wynagrodzenia są całkowicie odrębne i funkcjonują w ramach dwóch różnych pionów władzy:

• sądownictwa (władzy sądowniczej) oraz
• prokuratury (formalnie odrębnego organu ochrony prawnej).

Brak jednolitego aktu prawnego dotyczącego wynagrodzeń asystentów w całym wymiarze sprawiedliwości powoduje, że rozbieżności mogą się pogłębiać. Dodatkowo asystenci prokuratorów nie są objęci systemem uzależniającym ich wynagrodzenie od wysokości wynagrodzenia prokuratora, co różni ich od niektórych grup w administracji czy organach ścigania, gdzie stosuje się mechanizm powiązania poprzez mnożniki.

Skutki obecnych rozwiązań

W praktyce prowadzi to do sytuacji, w której asystenci prokuratorów wykonujący podobne obowiązki jak asystenci sędziów mogą otrzymywać wynagrodzenie niższe nawet o kilkanaście procent. Budzi to poczucie niesprawiedliwości wśród pracowników prokuratur i osłabia motywację do pracy w tym zawodzie, zwłaszcza w kontekście dużego obciążenia sprawami i konieczności ciągłego dokształcania się w zakresie prawa karnego i postępowania przygotowawczego.

Postulaty zmian zgłaszane przez asystentów prokuratorów

Zmiana modelu wynagradzania na system mnożnikowy

Jednym z głównych postulatów środowiska asystentów prokuratorów jest wprowadzenie systemu wynagrodzeń opartego na mnożniku powiązanym z wynagrodzeniem zasadniczym prokuratora, którego wspierają w pracy. Oznaczałoby to, że wysokość ich pensji byłaby ustalana jako określony procent (np. 40–50%) wynagrodzenia prokuratora rejonowego, okręgowego lub innego odpowiedniego szczebla, w zależności od przyporządkowania organizacyjnego.

Rozwiązanie takie funkcjonuje w innych obszarach administracji państwowej, gdzie np. wynagrodzenie określonych grup pracowników ustalane jest w relacji do pensji zasadniczej osób pełniących funkcje kierownicze (lub na podstawie mnożników kwoty bazowej określonej w ustawie budżetowej).

Zdaniem asystentów, system mnożnikowy pozwoliłby na automatyczne dostosowywanie ich wynagrodzeń do zmian uposażeń prokuratorów, eliminując konieczność każdorazowego negocjowania i wnioskowania o podwyżki w sytuacji, gdy rosną wynagrodzenia zasadnicze samych prokuratorów.

Argumenty przedstawiane przez środowisko

Asystenci prokuratorów w kierowanych do Prokuratury Krajowej, a także do Ministra Sprawiedliwości i do parlamentarzystów, pismach oraz petycjach, powołują się na kilka kluczowych argumentów:

• zachowanie proporcji i prestiżu stanowiska – asystent prokuratora wykonuje odpowiedzialne czynności analityczne i projektowe, bezpośrednio wpływające na jakość decyzji procesowych. Uważają, że nie powinien zarabiać wyraźnie mniej niż asystent sędziego, skoro zadania są porównywalne;
• motywacja do pracy i stabilizacja kadry – atrakcyjniejsze, przewidywalne wynagrodzenie ma zapobiegać rotacji i zachęcać do pozostania w strukturach prokuratury, co jest istotne przy złożonych sprawach wymagających kilkuletniego doświadczenia;
• przejrzystość i automatyzm systemu – powiązanie z wynagrodzeniem prokuratora ograniczyłoby uznaniowość oraz konieczność prowadzenia cyklicznych negocjacji płacowych.

Dotychczasowe działania i postulaty formalne

Środowiska asystentów prokuratorów organizowały konsultacje i zbierały podpisy pod petycjami, które kierowane były zarówno do organów prokuratury, jak i do resortu sprawiedliwości. W swoich wystąpieniach wskazują, że w ostatnich latach doszło do systematycznego pogłębiania dysproporcji między asystentami sądów a prokuratur, mimo że zakres zadań, stopień odpowiedzialności i wymóg wysokich kwalifikacji pozostają w obu grupach bardzo zbliżone.

Podnoszą także, że brak systemowego rozwiązania rodzi ryzyko dalszego odpływu wykwalifikowanych asystentów z prokuratur do sądów lub do sektora prywatnego. Tymczasem w sprawnym funkcjonowaniu prokuratury, zwłaszcza w sprawach skomplikowanych gospodarczo i karnych, istotna jest ciągłość i doświadczenie zespołów, w których asystenci odgrywają znaczącą rolę.

Aspekty konstytucyjne i systemowe

Zasada równego traktowania w zatrudnieniu

Podstawowym punktem odniesienia dla oceny obecnego systemu wynagradzania jest zasada równego traktowania w zatrudnieniu, wynikająca z art. 32 Konstytucji RP („Wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne.”) oraz rozwijana w przepisach Kodeksu pracy (art. 183c).

W praktyce oznacza to, że pracownicy wykonujący porównywalne obowiązki i posiadający zbliżone kwalifikacje powinni być wynagradzani według podobnych zasad, chyba że istnieją obiektywne powody różnicowania. Różnice w wynagrodzeniach między asystentami prokuratorów i sędziów, wynikające wyłącznie z podziału organizacyjnego na sądy i prokuratury, mogą budzić wątpliwości w świetle tej zasady, zwłaszcza jeśli zakres zadań i odpowiedzialności jest zbliżony.

Kwestia niezależności organizacyjnej prokuratury

Jednocześnie należy pamiętać, że prokuratura w Polsce jest odrębnym organem ochrony prawnej, z własnym ustrojem i zadaniami, co wynika z art. 2 ustawy – Prawo o prokuraturze. Nie podlega władzy sądowniczej, a jej organizacja i finansowanie są ukształtowane odrębnie od sądów.

To właśnie z tej niezależności ustrojowej wyprowadzany jest często argument, że różnice w wynagrodzeniach (także asystentów) są dopuszczalne, bo wynikają z odmiennych struktur i potrzeb organizacyjnych. Jednak w praktyce to rozróżnienie ustrojowe coraz mniej przekonuje samych pracowników, zwłaszcza w kontekście zadań stricte merytorycznych, które wykonują w podobnym zakresie.

Zasada sprawiedliwości społecznej i proporcjonalności

Art. 2 Konstytucji RP wprowadza zasadę demokratycznego państwa prawnego urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej. Bywa ona przywoływana w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego także przy ocenie regulacji dotyczących wynagrodzeń pracowników publicznych (por. np. wyrok TK z 8 lipca 2008 r., sygn. K 46/07).

Oznacza to obowiązek takiego kształtowania prawa, by uniknąć rażących dysproporcji w traktowaniu osób znajdujących się w porównywalnej sytuacji. W tym kontekście postulaty asystentów prokuratorów, by ich wynagrodzenia były ustalane w relacji do wynagrodzeń prokuratorów (analogicznie do tego, jak oczekują równowagi wobec asystentów sędziów), mogą być rozważane także w świetle zasady sprawiedliwości społecznej.

Uzasadnione różnicowanie czy dyskryminacja pośrednia?

W debacie prawnej pojawia się pytanie, czy obecne regulacje faktycznie stanowią uzasadnione różnicowanie (z uwagi np. na odrębność instytucjonalną i specyfikę organizacyjną prokuratury), czy też mogą być oceniane jako przejaw tzw. dyskryminacji pośredniej w rozumieniu prawa pracy, jeśli w praktyce prowadzą do systematycznie niższego wynagradzania za zbliżoną pracę.

Podobne sprawy w przeszłości były przedmiotem sporów sądowych i analiz organów kontrolnych (np. Najwyższej Izby Kontroli) w kontekście różnych grup urzędników państwowych.

Podsumowując, postulaty asystentów prokuratorów znajdują swoje oparcie w wartościach konstytucyjnych takich jak równość, sprawiedliwość społeczna i ochrona praw pracowniczych, a równocześnie zderzają się z argumentem o ustrojowej odrębności prokuratury. To właśnie te wątki prawno-ustrojowe mogą w przyszłości stanowić podstawę do reform lub ewentualnych rozstrzygnięć sądowych dotyczących modelu wynagrodzeń w prokuraturach.

Możliwe kierunki reform

Modele wynagradzania oparte na mnożnikach – przykłady i inspiracje

Jednym z najczęściej przywoływanych przez środowisko asystentów prokuratorów rozwiązań jest wprowadzenie systemu wynagradzania opartego na mnożnikach, czyli mechanizmu, w którym wysokość wynagrodzenia asystenta byłaby ustalana procentowo w stosunku do wynagrodzenia zasadniczego prokuratora (np. prokuratora rejonowego).

Takie modele funkcjonują w różnych częściach administracji i w służbach publicznych. Przykładem może być:

• służba cywilna, gdzie wynagrodzenie urzędników wyższego szczebla bywa ustalane w relacji do tzw. kwoty bazowej mnożonej przez wskaźnik;
• pracownicy sądów administracyjnych, gdzie określone grupy pracownicze mają wynagrodzenia uzależnione od wynagrodzeń sędziów.
  Rozwiązanie to wprowadza automatyzm i pozwala na synchronizowanie wynagrodzeń pomocniczych stanowisk z wynagrodzeniami osób piastujących funkcje główne w danym organie.

Możliwość zmiany poprzez nowelizację ustawy

Wprowadzenie systemu mnożnikowego lub ujednolicenie zasad wynagradzania asystentów w sądach i prokuraturach wymagałoby zmiany ustawowej. Obecnie odrębne przepisy – Prawo o prokuraturze oraz Prawo o ustroju sądów powszechnych – regulują osobno wynagrodzenia asystentów w tych dwóch pionach.

Propozycje zmian mogą iść w kilku kierunkach:

• dodanie do ustawy – Prawo o prokuraturze przepisów wprost ustalających mnożnik w stosunku do wynagrodzenia prokuratora odpowiedniego szczebla;
• nowelizacja przepisów o wynagrodzeniach asystentów w sądach i prokuraturach w celu ich ujednolicenia, co mogłoby oznaczać przeniesienie zasad do jednej wspólnej regulacji dla obu grup;
• wprowadzenie ogólnego mechanizmu rewizji i waloryzacji wynagrodzeń pomocniczych stanowisk prawniczych, co ograniczyłoby konieczność doraźnych interwencji politycznych.

Argumenty za ujednoliceniem lub systemem mnożnikowym

Z punktu widzenia interesów asystentów prokuratorów i jakości funkcjonowania wymiaru sprawiedliwości, rozwiązania takie mają kilka zalet:

• pozwalają utrzymać relacje płacowe między stanowiskami merytorycznymi a ich zapleczem analityczno-prawnym, co zwiększa atrakcyjność pracy w prokuraturze;
• zapobiegają „ucieczce” do sądów lub do sektora prywatnego osób już przeszkolonych w procedurach karnych, co dla prokuratury oznaczałoby stratę kompetencji;
• umożliwiają automatyczne dostosowywanie wynagrodzeń do zmian pensji prokuratorów, co upraszcza budżetowanie i ogranicza potrzebę ciągłego lobbingu o podwyżki.

Argumenty przeciw i wyzwania legislacyjne

Przeciwnicy takich zmian wskazują jednak na kilka istotnych trudności:

• ustrojowa odrębność prokuratury i sądownictwa może uzasadniać różne modele wynagradzania, powiązane z ich specyfiką organizacyjną;
• wprowadzenie mnożników wymagałoby stabilnego i przewidywalnego finansowania prokuratury w budżecie państwa, co w warunkach częstych napięć budżetowych może być trudne;
• istnieje ryzyko presji innych grup zawodowych na analogiczne rozwiązania, co mogłoby w dłuższym okresie wpłynąć na wzrost wydatków publicznych ponad prognozy.

Możliwe rozwiązania kompromisowe

Alternatywnie rozważane są także tzw. modele mieszane, np.:

• wprowadzenie mechanizmu korekt wynagrodzeń asystentów prokuratorów przy każdorazowej podwyżce wynagrodzeń prokuratorów (bez sztywnego mnożnika);
• wzmocnienie systemu dodatków stażowych i zadaniowych, które częściowo wyrównywałyby poziom płac między sądami a prokuraturami;
• ustawowe zobowiązanie do dokonywania okresowych przeglądów relacji płacowych w wymiarze sprawiedliwości.

Podsumowując, dyskusja o reformie wynagrodzeń asystentów prokuratorów nie sprowadza się wyłącznie do kwestii płacowych, ale dotyczy także równowagi w całym systemie wymiaru sprawiedliwości oraz zgodności z zasadami sprawiedliwości społecznej i efektywności funkcjonowania instytucji państwowych.