Prawne podstawy ustalania emerytury minimalnej

Minimalna emerytura w Polsce ma charakter świadczenia gwarantowanego – oznacza to, że państwo zapewnia osobom spełniającym określone warunki minimalny poziom dochodu po zakończeniu aktywności zawodowej. Zasady te regulują przede wszystkim przepisy ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2023 r. poz. 1251 ze zm., dalej: ustawa emerytalna).

Czym jest emerytura minimalna?

Zgodnie z art. 87 ustawy emerytalnej, emerytura przysługuje w wysokości nie niższej niż tzw. kwota najniższej emerytury, ustalana corocznie w wyniku waloryzacji. W 2024 roku minimalna emerytura wynosiła 1780,96 zł brutto miesięcznie.

Nie każda osoba, która nabyła prawo do emerytury, otrzyma jednak świadczenie w tej wysokości. Aby ZUS podwyższył wyliczoną emeryturę do poziomu minimalnego, muszą zostać spełnione dodatkowe warunki dotyczące okresów składkowych i nieskładkowych.

Warunki podwyższenia emerytury do poziomu minimalnego

Prawo do wyrównania emerytury do poziomu minimalnego przysługuje tylko tym świadczeniobiorcom, którzy:

• ukończyli odpowiedni wiek emerytalny (60 lat dla kobiet, 65 lat dla mężczyzn),
• udokumentowali odpowiednio długi staż ubezpieczeniowy:
  • co najmniej 20 lat dla kobiet,
  • co najmniej 25 lat dla mężczyzn.

Staż ten liczony jest jako suma okresów składkowych (np. zatrudnienie, prowadzenie działalności gospodarczej) oraz nieskładkowych (np. zasiłek chorobowy, urlop wychowawczy), przy czym okresy nieskładkowe są przeliczane mniej korzystnie (liczone w stosunku 1:1/3).

Brak wymaganych okresów = brak gwarancji minimum

Jeżeli osoba, która złożyła wniosek o emeryturę, nie spełnia powyższych warunków, ZUS nie podwyższa świadczenia do minimalnego poziomu. W takiej sytuacji wypłacana jest kwota odpowiadająca faktycznie zgromadzonemu kapitałowi składkowemu, co może skutkować emeryturą znacznie niższą – nawet rzędu kilkuset złotych.

Ten mechanizm jest w pełni legalny, ale budzi kontrowersje społeczne, szczególnie w kontekście rosnącej liczby osób (w tym głównie kobiet), które z przyczyn od siebie niezależnych nie osiągnęły wymaganego stażu (np. z powodu opieki nad dziećmi, pracy w szarej strefie, zatrudnienia na tzw. śmieciówkach bez składek emerytalnych).

Emerytury niższe od minimalnej – zgodność z prawem

Emerytura niższa od kwoty najniższej emerytury może wydawać się sprzeczna z konstytucyjnym obowiązkiem państwa do zapewnienia obywatelom minimalnych warunków egzystencji. W praktyce jednak jest to rozwiązanie zgodne z obowiązującym prawem – pod warunkiem, że osoba nie spełnia przesłanek do zastosowania gwarancji minimalnego świadczenia określonych w art. 87 ustawy emerytalnej.

Świadczenia poniżej minimum a legalność decyzji ZUS

ZUS ma obowiązek wypłaty świadczenia w wysokości wynikającej z rzeczywistego przebiegu ubezpieczenia. Oznacza to, że jeżeli zgromadzony kapitał emerytalny pozwala na wypłatę np. 600 zł miesięcznie, a świadczeniobiorca nie osiągnął wymaganego stażu (20/25 lat), to ZUS nie ma podstawy prawnej, by podwyższyć świadczenie do poziomu emerytury minimalnej. W takich przypadkach decyzja ZUS jest w pełni legalna – choć może być społecznie kontrowersyjna.

Typowe sytuacje prowadzące do emerytury poniżej minimum

Emerytury niższe od ustawowego minimum przyznawane są zazwyczaj osobom, które:

• pracowały krótko lub miały przerwy w zatrudnieniu, np. osoby z kilkuletnim stażem w Polsce (np. cudzoziemcy lub reemigranci),
• pracowały na podstawie umów cywilnoprawnych bez odprowadzania składek emerytalnych (umowy o dzieło),
• prowadziły działalność gospodarczą, opłacając minimalne składki przez krótki czas,
• pracowały za granicą, a w Polsce miały zaledwie kilka lat składkowych,
• korzystały z form zatrudnienia „w szarej strefie”, bez zgłoszenia do ubezpieczeń.

Legalność a konstytucyjność – pole do debaty

Choć system działa zgodnie z literą prawa, powstaje pytanie, czy jest to zgodne z duchem konstytucyjnych zasad. Art. 67 ust. 1 Konstytucji RP gwarantuje prawo do zabezpieczenia społecznego po osiągnięciu wieku emerytalnego. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wskazuje się jednak, że prawo to nie oznacza automatycznego prawa do określonej kwoty świadczenia – lecz do takiego uregulowania systemu, które jest racjonalne, spójne i proporcjonalne.

Wobec tego brak podwyższenia emerytury do minimum z uwagi na niespełnienie warunków ustawowych nie jest niezgodny z Konstytucją, o ile system nie prowadzi do arbitralnego wykluczenia. Niemniej, obecna praktyka budzi poważne wątpliwości z perspektywy zasady sprawiedliwości społecznej i równego traktowania – zwłaszcza w kontekście strukturalnego obciążenia kobiet opieką rodzinną czy pracy w nieoskładkowanych formach zatrudnienia.

Skutki społeczne i prawne emerytur poniżej minimum

Choć przyznawanie emerytur poniżej ustawowego minimum może być zgodne z obowiązującym prawem, skutki takiej praktyki mają charakter głęboko problematyczny społecznie i systemowo. Dotykają one najbardziej wrażliwych grup społecznych – zwłaszcza kobiet, osób starszych, samotnych oraz tych, którzy z różnych przyczyn nie byli w stanie wypracować pełnego stażu ubezpieczeniowego.

Pogłębienie ubóstwa osób starszych

Osoby pobierające emerytury rzędu kilkuset złotych miesięcznie znajdują się poniżej granicy minimum socjalnego. W wielu przypadkach nie mają możliwości dorobienia z powodu wieku, stanu zdrowia lub sytuacji życiowej. Niska emerytura przekłada się na:

• brak środków na podstawowe potrzeby życiowe (żywność, leki, opłaty),
• niemożność samodzielnego utrzymania się bez wsparcia rodziny lub pomocy społecznej,
• marginalizację społeczną i wykluczenie ekonomiczne.

Nierówność płci – kobiety w szczególnie trudnym położeniu

Dane ZUS za 2024 r. wskazują, że ponad 77% osób otrzymujących emerytury niższe od minimalnej to kobiety (335,3 tys. z 433,1 tys.). Jest to efekt skumulowanego działania kilku czynników:

• kobiety częściej przerywają karierę zawodową z powodu obowiązków opiekuńczych,
• pracują częściej w sektorach o niższych wynagrodzeniach i krótszych umowach,
• wykonują nieodpłatną pracę domową, nieobjętą ubezpieczeniem.

System emerytalny nie w pełni uwzględnia te realia, co prowadzi do strukturalnej nierówności emerytalnej. W efekcie wiele kobiet, mimo lat opieki nad rodziną czy pracy w nieformalnym sektorze, otrzymuje emeryturę niepozwalającą na samodzielne utrzymanie.

Brak dostępu do świadczeń uzupełniających

Nie każda osoba pobierająca niską emeryturę kwalifikuje się do dodatkowych form wsparcia, takich jak:

• świadczenie uzupełniające dla osób niezdolnych do samodzielnej egzystencji,
• dodatki mieszkaniowe czy energetyczne (które są uzależnione od kryteriów dochodowych i sytuacji rodzinnej),
• zasiłki z pomocy społecznej, które mają charakter uznaniowy.

Osoby z niską emeryturą, ale np. z minimalnym dochodem współmałżonka, mogą nie uzyskać żadnego wsparcia socjalnego, mimo realnych potrzeb. W efekcie pozostają niewidoczne dla systemu pomocy publicznej.

Wzrost obciążeń dla pomocy społecznej i rodziny

Systemowe „przerzucanie” ciężaru utrzymania seniorów o niskich emeryturach na pomoc społeczną lub bliskich prowadzi do:

• zwiększenia wydatków samorządów na wsparcie osób starszych,
• pogorszenia sytuacji finansowej rodzin, które muszą wspierać starszych krewnych,
• rozciągnięcia odpowiedzialności państwa na inne, nieprzygotowane do tego instytucje.

Skutki społeczne emerytur poniżej minimum nie są więc tylko indywidualnym problemem jednostki – mają one charakter systemowy, wpływający na całą strukturę społeczną, solidarność pokoleniową i zaufanie obywateli do państwa.

Czy system emerytalny wymaga zmiany?

Funkcjonowanie systemu emerytalnego w zakresie emerytur poniżej minimum budzi coraz większe wątpliwości zarówno z perspektywy społecznej, jak i konstytucyjno-prawnej. Dane ZUS za 2024 rok ukazują skalę zjawiska oraz jego nierównomierny rozkład – zwłaszcza ze względu na płeć i przebieg kariery zawodowej. Wobec tego coraz częściej pojawiają się głosy, że obowiązujące regulacje powinny zostać poddane przeglądowi i korekcie, tak by realnie odpowiadały współczesnym warunkom rynku pracy i życia społecznego.

Niedostosowanie systemu do realiów rynku pracy

Obowiązujący próg 20/25 lat stażu uprawniający do emerytury minimalnej został przyjęty w oparciu o założenie pełnoetatowego, nieprzerwanego zatrudnienia w ramach umowy o pracę. Tymczasem wiele osób, zwłaszcza młodszych pokoleń i kobiet:

• pracuje w sposób przerywany (z przerwami na opiekę nad dziećmi, bezrobotność, migrację),
• funkcjonuje w ramach umów cywilnoprawnych, często bez składek emerytalnych,
• prowadzi działalność gospodarczą z niską podstawą wymiaru składek.

W efekcie osoby te – mimo rzeczywistej aktywności zawodowej – nie uzyskują prawa do minimalnej emerytury. System nie kompensuje ryzyk współczesnego rynku pracy, przerzucając odpowiedzialność na świadczeniobiorcę.

Propozycje reform eksperckich i ustawodawczych

Wśród zgłaszanych propozycji zmian dominują postulaty:

• uwzględnienia opieki nad dziećmi jako pełnowartościowego okresu składkowego, przynajmniej do pewnego limitu (np. 3–5 lat),
• ograniczenia dysproporcji między okresami składkowymi i nieskładkowymi (np. zmiana wskaźnika 1:1/3),
• zastąpienia sztywnego progu stażu systemem punktowym (z uwzględnieniem także aktywności niezarobkowej),
• przywrócenia lub wzmocnienia mechanizmów solidarnościowych w systemie emerytalnym – np. większej redystrybucji w ramach FUS.

W debacie pojawiają się też głosy za przyznaniem gwarantowanej emerytury obywatelskiej wszystkim po osiągnięciu wieku emerytalnego, niezależnie od stażu. Takie rozwiązanie funkcjonuje już np. w Holandii czy Kanadzie.

Perspektywa konstytucyjna

Art. 67 ust. 1 Konstytucji RP zapewnia obywatelom prawo do zabezpieczenia społecznego w razie niezdolności do pracy ze względu na wiek. Z kolei art. 2 Konstytucji gwarantuje zasadę sprawiedliwości społecznej, a art. 32 – równość wobec prawa.

Obecna konstrukcja emerytur minimalnych może być postrzegana jako:

• dyskryminująca pośrednio, zwłaszcza wobec kobiet, które statystycznie częściej nie spełniają kryteriów stażowych z przyczyn społecznie uwarunkowanych,
• niesprawiedliwa społecznie, bo nie uwzględnia realnego wkładu nieformalnej lub nieoskładkowanej pracy (np. opiekuńczej),
• niewystarczająco elastyczna, by objąć nowych uczestników rynku pracy (freelancerzy, samozatrudnieni, migranci).

Trybunał Konstytucyjny w swoim orzecznictwie dopuszcza nierówności w systemie emerytalnym, ale tylko jeśli są racjonalnie uzasadnione i proporcjonalne. W świetle współczesnych danych – jak te z 2024 r. – można postawić pytanie, czy obecne kryteria nadal spełniają ten standard.