Znaczenie wyroku TSUE dla praktyki krajowej

Wyrok Trybunału Sprawiedliwości UE z czerwca 2025 r. dotyczy interpretacji przepisów unijnych w kontekście krajowych regulacji zakazujących reklamy aptek. Trybunał ocenił, że polskie przepisy mogą naruszać art. 34 i 56 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE), gdyż wprowadzają nieproporcjonalne ograniczenia w swobodzie świadczenia usług i sprzedaży produktów, w tym leków dostępnych bez recepty. Zdaniem TSUE całkowity i nieprecyzyjny zakaz reklamy aptek, obejmujący także działania informacyjne i promocyjne, wykracza poza to, co jest niezbędne dla ochrony zdrowia publicznego.

Choć wyrok TSUE nie uchyla automatycznie przepisów prawa krajowego, ma charakter wiążący w zakresie interpretacji prawa unijnego. Oznacza to, że polskie sądy i organy administracji – w tym inspekcja farmaceutyczna – mają obowiązek uwzględniać jego treść przy stosowaniu przepisów krajowych. W praktyce może to oznaczać konieczność odstępowania od stosowania przepisów prawa farmaceutycznego, o ile są one sprzeczne z wykładnią przedstawioną przez Trybunał.

Jednym z bezpośrednich skutków wyroku może być wznowienie wcześniej zakończonych postępowań administracyjnych, w których nałożono na apteki kary pieniężne za rzekomą reklamę. Może to również wpływać na toczące się jeszcze sprawy przed wojewódzkimi sądami administracyjnymi lub Naczelnym Sądem Administracyjnym, w których zakwestionowano decyzje organów nadzoru farmaceutycznego. Ponadto wyrok TSUE stanowi potencjalną podstawę do dochodzenia odszkodowań od Skarbu Państwa w trybie cywilnym – co może skutkować lawiną roszczeń ze strony aptekarzy.

W dalszej części artykułu omówimy szczegółowo, w jaki sposób można zakwestionować wcześniejsze decyzje administracyjne, a także na jakich podstawach i w jakim trybie można ubiegać się o odszkodowanie.

Wzruszenie prawomocnych decyzji administracyjnych i uchylenie kar

Jednym z podstawowych mechanizmów umożliwiających właścicielom aptek zakwestionowanie wcześniej nałożonych kar za reklamę jest wznowienie postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 8 Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.), postępowanie można wznowić w przypadku wydania wyroku Trybunału Sprawiedliwości UE, z którego wynika, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa Unii. Wyrok TSUE z czerwca 2025 r. może zatem stanowić taką przesłankę – zwłaszcza w sytuacjach, gdy decyzje o ukaraniu aptek zapadły na podstawie nieproporcjonalnych i zbyt szeroko interpretowanych zakazów reklamowych.

Właściciele aptek, którzy otrzymali decyzje nakładające kary pieniężne, mogą złożyć wniosek o wznowienie postępowania w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym dowiedzieli się o wyroku, ale nie później niż 5 lat od dnia doręczenia decyzji (art. 148 § 1 i art. 146 § 1 k.p.a.). W przypadku spełnienia tych warunków organ – np. Wojewódzki Inspektorat Farmaceutyczny – powinien ponownie rozpoznać sprawę, uwzględniając wykładnię TSUE. Może to prowadzić do uchylenia wcześniej nałożonej kary lub umorzenia postępowania.

Sytuacja jest bardziej skomplikowana w przypadku decyzji, które były przedmiotem kontroli sądów administracyjnych i zakończyły się prawomocnymi wyrokami. Co do zasady, po wyroku sądu nie można już wznowić postępowania administracyjnego. Jednak w takich przypadkach strona może rozważyć skargę o wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego na podstawie art. 272 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.), jeżeli wyrok TSUE ma wpływ na treść orzeczenia sądu. Skargę wnosi się w terminie trzech miesięcy od dnia, w którym strona powzięła wiadomość o przyczynie wznowienia.

Wzruszenie decyzji administracyjnej lub orzeczenia sądu administracyjnego może mieć daleko idące konsekwencje: nie tylko uchylenie kary, ale także stworzenie podstawy do ubiegania się o zwrot już zapłaconych kwot oraz dochodzenia dalszych roszczeń odszkodowawczych od Skarbu Państwa – o czym szerzej w kolejnym punkcie.

Odszkodowania od Skarbu Państwa

Odpowiedzialność deliktowa państwa za bezprawie legislacyjne

W sytuacji, gdy przepisy prawa krajowego – jak zakaz reklamy aptek – okazują się sprzeczne z prawem Unii Europejskiej, przedsiębiorcy mogą dochodzić od Skarbu Państwa odszkodowania na podstawie art. 417¹ § 1 Kodeksu cywilnego. Przepis ten przewiduje odpowiedzialność odszkodowawczą za tzw. bezprawie legislacyjne, czyli szkodę wyrządzoną przez wydanie aktu normatywnego niezgodnego z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub prawem UE.

Aby roszczenie było skuteczne, należy wykazać trzy przesłanki:

1. Bezprawność aktu normatywnego – czyli sprzeczność krajowych przepisów (w tym przypadku art. 94a ustawy – Prawo farmaceutyczne) z normami prawa UE, np. zasadą proporcjonalności wynikającą z art. 34 lub 56 TFUE.
2. Wystąpienie szkody – np. zapłata kary administracyjnej, utrata klientów, ograniczenie obrotu, zahamowanie rozwoju sieci aptek.
3. Związek przyczynowy między obowiązywaniem wadliwej regulacji a powstałą szkodą.

Dodatkowym elementem – wypracowanym w orzecznictwie TSUE – jest wymóg, by naruszenie było wystarczająco istotne. Oznacza to, że przepis krajowy musiał naruszać w oczywisty sposób normy unijne. Wyrok TSUE z czerwca 2025 r., jeżeli wprost stwierdza sprzeczność zakazu reklamy z prawem unijnym, może być uznany za wystarczające potwierdzenie tej przesłanki.

Przesłanki roszczenia o naprawienie szkody

Właściciele aptek mogą ubiegać się nie tylko o zwrot uprzednio zapłaconych kar administracyjnych, ale również o naprawienie pełnej szkody – obejmującej zarówno straty rzeczywiste (damnum emergens), jak i utracone korzyści (lucrum cessans). W kontekście zakazu reklamy mogą to być:

• utracone przychody wynikające z braku możliwości promowania oferty,
• niezrealizowane zyski z powodu ograniczenia działań marketingowych,
• utracone szanse na rozwój działalności.

W praktyce najtrudniejszym elementem będzie udowodnienie wysokości szkody i jej bezpośredniego związku z obowiązującym zakazem reklamy. Może to wymagać przedstawienia:

• dokumentacji księgowej i finansowej (np. spadki przychodów),
• porównań z rynkami, gdzie takich ograniczeń nie było,
• opinii biegłych z zakresu finansów i marketingu.

Terminy i przedawnienie roszczeń

Zgodnie z art. 442¹ § 1 k.c., roszczenia z tytułu szkody wyrządzonej czynem niedozwolonym przedawniają się z upływem 3 lat od dnia, w którym poszkodowany dowiedział się o szkodzie i o osobie zobowiązanej do jej naprawienia, nie później jednak niż 10 lat od dnia zdarzenia będącego przyczyną szkody.

W przypadku wyroku TSUE termin trzyletni należy liczyć od momentu, w którym aptekarz powziął wiadomość o treści orzeczenia – a więc co do zasady od dnia publikacji wyroku (czerwiec 2025 r.). To oznacza, że czas na wytoczenie powództwa cywilnego upływa w 2028 r., choć indywidualna sytuacja może wymagać odrębnej analizy, zwłaszcza jeśli wcześniej toczyły się inne postępowania (np. administracyjne lub sądowe).

Praktyczne możliwości dochodzenia roszczeń

Postępowanie cywilne przeciwko Skarbowi Państwa

Właściciele aptek, którzy ponieśli szkodę na skutek niezgodnych z prawem UE ograniczeń w reklamie, mogą wnieść pozew cywilny przeciwko Skarbowi Państwa – reprezentowanemu najczęściej przez ministra właściwego do spraw zdrowia (jako organ odpowiedzialny za treść ustawy) lub przez organy nadzoru farmaceutycznego (w przypadku szkód wynikających z decyzji administracyjnych).

Wybór właściwego sądu zależy od wartości przedmiotu sporu i miejsca zamieszkania (lub siedziby) powoda. W przypadku pozwów o większą wartość – np. obejmujących zarówno zwrot kar, jak i utracone korzyści – sprawy będą trafiać do sądów okręgowych.

W pozwie należy precyzyjnie:

• wskazać podstawę prawną roszczenia (art. 417¹ § 1 k.c. w związku z wyrokiem TSUE),
• opisać okoliczności faktyczne (np. nałożenie kar, brak możliwości reklamy, spadek przychodów),
• oszacować wysokość szkody oraz przedstawić wyliczenia i dowody na jej poniesienie,
• wykazać związek przyczynowy między szkodą a obowiązywaniem przepisów prawa farmaceutycznego.

W razie wątpliwości co do bezpośredniego naruszenia prawa UE przez polskie przepisy, sąd krajowy może – a w niektórych przypadkach musi – wystąpić z pytaniem prejudycjalnym do TSUE.

Wybór podstawy roszczenia: bezprawność aktu prawnego vs. bezprawność decyzji

Istnieją dwie możliwe ścieżki:

1. Bezpośrednie powództwo z tytułu bezprawia legislacyjnego – skierowane przeciwko Skarbowi Państwa za sam fakt istnienia i stosowania niezgodnego z prawem UE przepisu (nawet jeśli decyzje były formalnie zgodne z prawem krajowym).
2. Odpowiedzialność za bezprawną decyzję administracyjną – np. w przypadku, gdy decyzja nakładająca karę została uchylona w postępowaniu wznowieniowym lub przez sąd. Wówczas podstawą może być art. 417 k.c. lub art. 160 dawnego k.p.a.

Wybór właściwej podstawy powinien być poprzedzony analizą konkretnego przypadku – w tym statusu decyzji administracyjnych, przebiegu postępowań i ewentualnych uchyleń lub wznowień.

Koszty i ryzyka procesowe

Dochodzenie odszkodowania od Skarbu Państwa to proces często złożony, wymagający:

• opracowania dokumentacji księgowej i dowodowej,
• przygotowania profesjonalnej wyceny szkody (często z udziałem biegłych),
• poniesienia kosztów sądowych (opłata od pozwu – 5% wartości przedmiotu sporu),
• ryzyka przegranej i konieczności pokrycia kosztów zastępstwa procesowego.

Z tego względu realnie z takiej drogi mogą skorzystać przede wszystkim ci właściciele aptek, którzy ponieśli istotne straty i dysponują dokumentacją pozwalającą wykazać wysokość szkody.

Alternatywne środki prawne

Właściciele aptek mogą także rozważyć:

• wniesienie petycji lub skargi konstytucyjnej, choć Trybunał Konstytucyjny nie rozpatruje indywidualnych roszczeń o odszkodowanie;
• działania zbiorowe – zwłaszcza w ramach organizacji branżowych – w celu wywarcia wpływu na ustawodawcę lub uzyskania systemowego mechanizmu kompensacji (np. funduszu odszkodowawczego);
• negocjacje z organami administracji, jeżeli pojawi się formalna możliwość ugody lub porozumień.

Wpływ ewentualnej nowelizacji na sytuację aptekarzy

Planowana nowelizacja Prawa farmaceutycznego, zapowiadana jako reakcja ustawodawcy na czerwcowy wyrok TSUE, ma na celu dostosowanie krajowych przepisów do standardów prawa unijnego – zwłaszcza w zakresie proporcjonalności ograniczeń dotyczących reklamy aptek. Jednak sama nowelizacja nie rozwiązuje automatycznie problemów właścicieli aptek, którzy ponieśli straty w okresie obowiązywania restrykcyjnych przepisów. Co więcej – jej kształt i treść mogą mieć istotne znaczenie dla dalszych losów ewentualnych roszczeń.

Czy nowelizacja może działać wstecz?

Zgodnie z zasadą lex retro non agit, nowa regulacja co do zasady nie ma zastosowania do stanów faktycznych sprzed jej wejścia w życie. Oznacza to, że nowelizacja nie zadziała automatycznie na korzyść tych właścicieli aptek, którzy zostali ukarani na podstawie wcześniejszego brzmienia przepisów. Nawet jeśli nowe prawo przewidywałoby łagodniejsze podejście do reklamy, nie uchyla ono samodzielnie decyzji administracyjnych wydanych wcześniej – konieczne będzie wznowienie postępowania lub inna interwencja procesowa.

Co jednak istotne, nowelizacja może być dowodem na to, że ustawodawca potwierdza wcześniejszą niezgodność przepisów z prawem UE, co może wzmacniać argumenty w procesach o odszkodowanie. Im bardziej radykalne będą zmiany (np. całkowite odejście od zakazu reklamy lub dopuszczenie działań promocyjnych), tym łatwiej będzie wykazać, że wcześniejsze przepisy były nieproporcjonalne.

Możliwość masowych roszczeń

Jeśli nowelizacja nie przewidzi mechanizmu kompensacyjnego (np. zwrotu niesłusznie pobranych kar administracyjnych), właściciele aptek mogą masowo kierować roszczenia cywilne przeciwko Skarbowi Państwa. Im bardziej jednoznaczne stanowisko zajmie ustawodawca w uzasadnieniu zmian – np. przyznając, że dotychczasowe przepisy były zbyt restrykcyjne – tym większe ryzyko fali pozwów.

Można się spodziewać, że największe kancelarie obsługujące branżę farmaceutyczną będą przygotowywać pozwy zbiorowe lub wzorcowe powództwa, co może mieć istotny wpływ na tempo prac legislacyjnych. Rząd może próbować wprowadzić ograniczenia czasowe lub proceduralne dla ewentualnych roszczeń (np. skrócenie terminów przedawnienia), ale takie działania mogą być również kwestionowane jako niezgodne z prawem UE.

Możliwe skutki nowelizacji dla bieżących i przyszłych spraw

Z punktu widzenia właścicieli aptek najistotniejsze będzie to, czy nowelizacja:

• zniesie lub złagodzi zakaz reklamy aptek i pozwoli na określone działania promocyjne,
• zmieni kwalifikację prawną dotychczas uznawanych za „reklamowe” działań (np. informowanie o asortymencie, programy lojalnościowe),
• wprowadzi procedurę „odblokowania” wcześniejszych decyzji administracyjnych, np. przez umożliwienie ich wzruszenia bez konieczności skomplikowanych procedur sądowych.

W zależności od zakresu zmian, nowelizacja może okazać się jedynie formalną korektą przepisów – bez realnych konsekwencji dla osób wcześniej ukaranych – lub stanowić punkt zwrotny, otwierający drogę do powszechnej rehabilitacji i kompensacji.