Tło legislacyjne i systemowe

Zgłoszenia celne, w tym uproszczone i uzupełniające, funkcjonują w polskim porządku prawnym jako element realizacji obowiązków wynikających z unijnych przepisów celnych – przede wszystkim Unijnego Kodeksu Celnego (UKC) oraz jego aktów wykonawczych. Na gruncie krajowym uzupełnieniem tych regulacji są przepisy ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 361 ze zm., dalej: „ustawa o VAT”), a także rozporządzenia wykonawcze ministra finansów.

W obecnym stanie prawnym przedsiębiorcy mogą korzystać z tzw. procedury uproszczonej, która pozwala na wcześniejsze dopuszczenie towarów do obrotu, zanim zostaną zgromadzone wszystkie dane niezbędne do pełnego zgłoszenia celnego. Szczegóły dotyczące należności celnych i podatkowych (np. VAT importowy) są obecnie wykazywane już na etapie zgłoszenia uproszczonego, co oznacza konieczność wcześniejszego zebrania informacji i rozliczenia zobowiązań podatkowych.

Projekt ustawy UDER76 wpisuje się w trwający od kilku lat trend deregulacyjny i cyfryzacyjny w obszarze podatków i ceł, który zakłada stopniowe upraszczanie procedur raportowych i ograniczanie zbędnych obowiązków dokumentacyjnych. Dotychczasowe zmiany obejmowały m.in. wprowadzenie e-faktur, uproszczenie obowiązków JPK oraz integrację systemów celnych z systemami księgowymi.

W świetle tych działań, projektowana nowelizacja ustawy o VAT ma na celu dostosowanie przepisów do bardziej elastycznego modelu rozliczeń – takiego, w którym bardziej złożone dane podatkowe będą wykazywane dopiero w zgłoszeniu uzupełniającym, po fizycznym dopuszczeniu towaru do obrotu. Ma to zmniejszyć presję czasową i ryzyko błędów po stronie przedsiębiorców, a także umożliwić pełniejsze wykorzystanie narzędzi elektronicznych przy późniejszym etapie raportowania.

Istota projektowanej zmiany

Kluczowym elementem projektu UDER76 jest zmiana momentu i zakresu przekazywania danych dotyczących należności celnych i podatkowych w procedurze zgłoszenia uproszczonego. Obecnie przedsiębiorcy, korzystając z tej procedury, są zobowiązani do podania kluczowych informacji – w tym podstawy opodatkowania, stawek celnych i podatkowych oraz wyliczonych kwot – już na etapie zgłoszenia uproszczonego. W praktyce oznacza to konieczność bardzo szybkiego zebrania pełnych danych dokumentacyjnych, często jeszcze przed pełną analizą dostawy.

Projekt nowelizacji przewiduje istotne przesunięcie tego obowiązku – dane te będą wykazywane dopiero w zgłoszeniu uzupełniającym, składanym po dopuszczeniu towarów do obrotu. W zgłoszeniu uproszczonym znajdować się będą jedynie dane podstawowe, niezbędne do rozpoczęcia procedury celnej i przejęcia towaru przez importera.

Zmiana ta wpisuje się w szerszą koncepcję odraczania obowiązków dokumentacyjnych na rzecz elastycznego zarządzania ryzykiem. Projektodawca zakłada, że przesunięcie momentu raportowania szczegółowych danych ograniczy obciążenia administracyjne po stronie podatnika, umożliwi dokładniejsze przygotowanie zgłoszenia końcowego oraz zminimalizuje liczbę błędów wynikających z pośpiechu.

Z perspektywy formalnej, nowelizacja modyfikuje art. 33 ust. 2 i 3 ustawy o VAT, a także przewiduje zmiany w aktach wykonawczych regulujących sposób obliczania i deklarowania należności celno-podatkowych. W uzasadnieniu do projektu wskazano, że celem jest „lepsze dostosowanie krajowych regulacji do praktyki gospodarczej i rzeczywistego przebiegu transakcji importowych”.

Zmiana ta ma również wymiar systemowy: przesuwa bowiem punkt ciężkości rozliczenia z momentu wprowadzenia towaru do obrotu na moment jego pełnej ewidencji i dokumentacji, co może mieć znaczenie dla rozpoznania obowiązku podatkowego oraz prowadzenia ewidencji VAT.

Skutki prawne i praktyczne dla przedsiębiorców

Projektowana zmiana – polegająca na przeniesieniu obowiązku wykazywania szczegółowych danych celno-podatkowych z etapu zgłoszenia uproszczonego na etap zgłoszenia uzupełniającego – niesie ze sobą istotne skutki zarówno prawne, jak i praktyczne dla przedsiębiorców uczestniczących w imporcie towarów.

Korzyści – elastyczność i mniej presji czasowej

Z punktu widzenia podatników, największą zaletą proponowanego rozwiązania jest zwiększenie elastyczności i czasu na przygotowanie danych. Przesunięcie momentu wykazywania należności podatkowych do zgłoszenia uzupełniającego pozwala importerowi:

• zebrać pełniejszą dokumentację,
• dokonać dokładniejszych wyliczeń podatkowych,
• zminimalizować ryzyko błędów wynikających z pośpiechu przy składaniu zgłoszenia uproszczonego.

Dzięki temu przedsiębiorcy mogą lepiej zarządzać ryzykiem podatkowym oraz uniknąć korekt i postępowań wyjaśniających związanych z błędami w deklaracjach.

Nowe obowiązki i ryzyka – odpowiedzialność przesunięta w czasie

Zmiana jednak nie likwiduje obowiązków dokumentacyjnych, a jedynie je odracza. W praktyce oznacza to konieczność utrzymywania procedur wewnętrznych, które zapewnią terminowe i prawidłowe złożenie zgłoszenia uzupełniającego – zazwyczaj w terminie 10 dni od dopuszczenia towaru do obrotu.

Błędy lub opóźnienia na tym etapie mogą prowadzić do:

• naliczenia odsetek za zwłokę,
• sankcji administracyjnych,
• odmowy uznania odliczenia podatku naliczonego przez organy podatkowe.

Zmiana może też wymusić modyfikację systemów księgowo-finansowych i obiegu dokumentów, aby rozdzielić moment fizycznego przyjęcia towaru od momentu jego pełnego rozliczenia podatkowego.

Wpływ na płynność finansową i zarządzanie należnościami

Istotnym aspektem praktycznym jest także wpływ nowelizacji na zarządzanie płynnością finansową przedsiębiorstw. W sytuacjach, gdy VAT importowy jest rozliczany na zasadach ogólnych (a nie metodą odwrotnego obciążenia), przesunięcie wykazania podatku może oddziaływać na terminy zapłaty i księgowania zobowiązań podatkowych.

Przedsiębiorcy będą musieli dostosować planowanie finansowe do nowej logiki rozliczeń, uwzględniając opóźniony moment deklarowania podatku i jego wpływ na bilans podatku należnego i naliczonego.

Zagadnienia interpretacyjne i potencjalne wątpliwości

Choć projekt UDER76 ma na celu uproszczenie procedur, jego wdrożenie może rodzić istotne pytania interpretacyjne, które będą wymagały doprecyzowania w przepisach wykonawczych lub orzecznictwie. Poniżej przedstawiamy kluczowe obszary potencjalnych niejasności.

Moment powstania obowiązku podatkowego

Jednym z podstawowych pytań jest to, czy zmiana wpływa na moment powstania obowiązku podatkowego w VAT przy imporcie towarów. Co do zasady, zgodnie z art. 33 ustawy o VAT, obowiązek podatkowy powstaje z chwilą powstania długu celnego. Jeżeli jednak dane o należnościach będą wykazywane dopiero w zgłoszeniu uzupełniającym, powstaje pytanie: czy organy podatkowe będą wiązały powstanie obowiązku z chwilą faktycznego zgłoszenia wartości podatkowych, czy nadal z momentem dopuszczenia towaru do obrotu?

Brak jednoznacznej odpowiedzi może prowadzić do rozbieżności interpretacyjnych, w szczególności przy kontrolach skarbowych.

Skutki opóźnienia lub błędów w zgłoszeniu uzupełniającym

Projekt nie przewiduje szczególnych regulacji odnoszących się do sytuacji, w której podatnik nie złoży zgłoszenia uzupełniającego w terminie lub popełni w nim błąd. Powstaje zatem pytanie, czy niedochowanie terminu skutkuje automatycznie naruszeniem przepisów podatkowych, i jakie będą konsekwencje – zwłaszcza gdy dane wykazane w zgłoszeniu uzupełniającym mają wpływ na wysokość zobowiązania podatkowego.

W tej sytuacji konieczne będzie doprecyzowanie (najlepiej w rozporządzeniu wykonawczym) trybu postępowania w razie korekt, uchybień terminowych lub niezgodności pomiędzy zgłoszeniem uproszczonym a uzupełniającym.

Zgodność ze wspólnotowym prawem celnym

Zmiana wprowadzona przez projekt UDER76 musi być oceniona również pod kątem zgodności z Unijnym Kodeksem Celnym (UKC). Choć procedura uproszczona i zgłoszenia uzupełniające są dopuszczone przez prawo unijne, to jednak zmiana zakresu informacji przekazywanych w poszczególnych zgłoszeniach musi mieścić się w granicach określonych przez UKC i jego przepisy wykonawcze (zwłaszcza art. 166–167 UKC).

Jeżeli polska nowelizacja przyjmie rozwiązania wykraczające poza standardy UE (np. odracza wykazywanie danych, które w świetle UKC powinny być znane wcześniej), może to skutkować zakwestionowaniem regulacji przez Komisję Europejską lub sądy administracyjne.

Wpływ na możliwość odliczenia VAT

Wątpliwości mogą dotyczyć również tego, czy odliczenie VAT naliczonego od importu będzie możliwe w tym samym okresie rozliczeniowym, co dopuszczenie towaru do obrotu – skoro dane podatkowe zostaną wykazane dopiero później. Organy podatkowe mogą interpretować to restrykcyjnie, domagając się wykazania prawa do odliczenia dopiero w okresie, w którym zgłoszenie uzupełniające zostało faktycznie złożone.

To z kolei może mieć wpływ na bieżącą płynność finansową przedsiębiorców oraz prowadzić do sporów o moment powstania prawa do odliczenia i jego dokumentowanie.

Wpływ na praktykę organów podatkowych i celnych

Projekt UDER76 nie tylko zmienia obowiązki przedsiębiorców, ale też wpływa na sposób działania organów podatkowych i celnych. Przesunięcie momentu wykazywania kluczowych danych z etapu zgłoszenia uproszczonego na zgłoszenie uzupełniające oznacza konieczność modyfikacji podejścia kontrolnego i analitycznego stosowanego przez administrację publiczną.

Przesunięcie punktów kontrolnych

Dotychczas organy celne i podatkowe mogły analizować istotne dane (np. wartość celna, stawki VAT, podstawa opodatkowania) już na etapie zgłoszenia uproszczonego, co umożliwiało wczesną identyfikację potencjalnych nieprawidłowości. Po zmianie, dane te będą znane dopiero po dopuszczeniu towaru do obrotu, co może utrudnić bieżącą kontrolę importów w czasie rzeczywistym.

W praktyce, większy ciężar zostanie przeniesiony na kontrolę następczą, czyli po złożeniu zgłoszenia uzupełniającego. Organy będą musiały przesunąć zasoby i dostosować algorytmy analityczne do nowego modelu nadzoru.

Wyzwania techniczne i organizacyjne

Administracja celno-skarbowa będzie musiała dostosować swoje systemy informatyczne (m.in. AIS, KAS, SENT) do nowego harmonogramu przepływu danych. Oznacza to konieczność wprowadzenia nowych mechanizmów kojarzenia zgłoszeń uproszczonych z późniejszymi zgłoszeniami uzupełniającymi oraz weryfikacji ich spójności.

Nie można wykluczyć, że okres przejściowy spowoduje wzrost liczby błędów, opóźnień lub rozbieżności, szczególnie w przypadku towarów objętych specyficznymi stawkami lub pochodzących z rynków o podwyższonym ryzyku celnym.

Wzrost znaczenia współpracy między służbami

Zmiana trybu raportowania może wymusić ściślejszą współpracę między organami celnymi a skarbowymi, szczególnie tam, gdzie dane podatkowe wykazywane są później niż dane celne. Może również dojść do rozbieżności w interpretacji momentu powstania zobowiązania lub identyfikacji błędów – zwłaszcza gdy dane podatkowe nie pokrywają się z dokumentami handlowymi dołączonymi do zgłoszenia uproszczonego.

Zwiększy się więc rola automatyzacji oraz standaryzacji danych – a jednocześnie wzrośnie ryzyko proceduralne w przypadku niezgodności między różnymi systemami i bazami danych organów administracji.

Możliwe skutki dla strategii kontrolnych KAS

W nowym modelu organy mogą być bardziej skłonne do retrospektywnych kontroli celno-skarbowych, zamiast działań prewencyjnych. To z kolei może prowadzić do nasilenia kontroli po zakończeniu roku podatkowego, co zwiększa niepewność po stronie podatnika i wydłuża czas objęcia danego okresu ryzykiem audytu.

Ocena zgodności zmian z zasadami dobrej legislacji

Jednym z kluczowych kryteriów oceny każdego aktu normatywnego jest jego zgodność z tzw. zasadami dobrej legislacji – pojęciem, które obejmuje m.in. przejrzystość, spójność, proporcjonalność oraz przewidywalność prawa. Projekt UDER76, mimo że zmierza do deregulacji, nie jest wolny od kontrowersji w tym zakresie.

Przejrzystość i czytelność przepisów

Zmiana zakresu danych wymaganych w zgłoszeniu uproszczonym oraz przesunięcie ich do zgłoszenia uzupełniającego jest relatywnie trudna do uchwycenia bez głębszej znajomości procedur celno-podatkowych. Projektowane przepisy nie zawierają szczegółowego katalogu danych, które mają zostać „przeniesione” do etapu późniejszego – co może prowadzić do rozbieżności interpretacyjnych oraz niepewności po stronie przedsiębiorców i urzędników.

Brak jednoznacznych i kompletnych definicji obowiązków na poszczególnych etapach procedury celnej może naruszać zasadę przejrzystości oraz przewidywalności prawa, zwłaszcza że konsekwencje błędów lub opóźnień mogą być dotkliwe finansowo.

Proporcjonalność i równowaga interesów

Z perspektywy zasady proporcjonalności, nowelizacja wydaje się mieć uzasadnienie – zmniejsza obciążenia informacyjne w pierwszym etapie procesu importowego. Jednak odroczenie obowiązków nie oznacza ich zniesienia, a wręcz przeciwnie – może w praktyce doprowadzić do kumulacji obowiązków i odpowiedzialności w krótkim czasie po dopuszczeniu towaru do obrotu.

W sytuacji braku odpowiednich zasobów kadrowych, systemów IT czy procedur wewnętrznych, może to prowadzić do nierównego traktowania różnych grup przedsiębiorców – faworyzując dużych importerów kosztem mniejszych podmiotów, które nie dysponują takim samym zapleczem.

Stabilność i przewidywalność prawa

Proponowana zmiana wpisuje się w nurt deregulacyjny, ale może być postrzegana jako element destabilizujący dotychczasowy model rozliczeń, zwłaszcza jeśli nie zostanie odpowiednio przygotowana i skomunikowana. Brakuje obecnie jednoznacznego vacatio legis oraz planu wdrożeniowego (np. w formie przewidzianych działań edukacyjnych, testów systemów czy pilotażu).

Z punktu widzenia stabilności prawa gospodarczego, tak głęboka zmiana modelu zgłoszeniowego powinna zostać poprzedzona szerokimi konsultacjami publicznymi, które umożliwią dostosowanie przepisów do specyfiki różnych branż i skali działalności gospodarczej.

Zaufanie obywatela do państwa prawa

Niejasności co do zakresu obowiązków, ryzyka interpretacyjne oraz możliwe sankcje za opóźnienia mogą wpłynąć negatywnie na zasadę zaufania obywatela do państwa i stanowionego prawa. W sytuacji, gdy przesunięcie obowiązku przekazywania danych nie jest jednoznacznie skorelowane z przesunięciem momentu powstania obowiązku podatkowego, może dojść do sytuacji, w której podatnik zostanie ukarany mimo dochowania należytej staranności.

Dlatego też w interesie ustawodawcy leży doprecyzowanie przepisów oraz zapewnienie zgodności projektu z konstytucyjnymi standardami stanowienia prawa.