Rola Prezydenta RP w procesie legislacyjnym

Zgodnie z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej, Prezydent RP odgrywa ważną, choć ograniczoną, rolę w procesie legislacyjnym. Kluczowym przepisem w tym zakresie jest art. 122 Konstytucji RP, który szczegółowo reguluje obowiązki i uprawnienia głowy państwa wobec uchwalonej ustawy.

Po uchwaleniu ustawy przez Sejm i Senat, Marszałek Sejmu przekazuje ją Prezydentowi do podpisu. W tym momencie Prezydent może:

Podpisać ustawę, co kończy proces ustawodawczy i umożliwia jej ogłoszenie w Dzienniku Ustaw.

Zgłosić weto ustawodawcze – tj. odmówić podpisania ustawy i przekazać ją Sejmowi do ponownego rozpatrzenia. Weto to może zostać odrzucone większością 3/5 głosów w Sejmie (przy obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów), co oznacza, że Prezydent nie ma w tym zakresie prawa absolutnego.

Skierować ustawę do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o zbadanie jej zgodności z Konstytucją (tzw. kontrola prewencyjna). W takim przypadku Prezydent może podpisać ustawę dopiero po orzeczeniu TK, że nie jest ona sprzeczna z Konstytucją.

Co istotne, Prezydent nie ma uprawnienia do wprowadzenia zmian w ustawie, ani do uzależniania jej podpisania od przesłanek politycznych lub ideologicznych. Jego rola ogranicza się do trzech wymienionych wyżej działań, przy czym każde z nich musi mieć określone podstawy – w szczególności weto prezydenckie powinno mieć charakter merytoryczny, a nie arbitralny.

Doktryna i praktyka konstytucyjna wskazują, że Prezydent nie jest tylko „notariuszem parlamentu”, ale też pełni funkcję strażnika konstytucyjności i dobra wspólnego. Niemniej jednak, ta funkcja musi być realizowana w ramach ściśle określonych kompetencji i procedur, a nie na podstawie subiektywnych ocen politycznych.

W dalszej części artykułu przyjrzymy się bliżej temu, czy i kiedy Prezydent może odmówić podpisania ustawy z powodu wątpliwości co do jej konstytucyjności – a także, czy ma prawo odmówić podpisu z uwagi na jej polityczne pochodzenie.

Ocena konstytucyjności a motywy polityczne

W świetle Konstytucji RP Prezydent nie posiada kompetencji do samodzielnego i wiążącego stwierdzania niekonstytucyjności ustawy. Gdy ma wątpliwości co do jej zgodności z ustawą zasadniczą, może – i powinien – skierować ją do Trybunału Konstytucyjnego w trybie tzw. kontroli prewencyjnej (art. 122 ust. 3 Konstytucji). Do czasu rozstrzygnięcia przez Trybunał Prezydent wstrzymuje się z podpisem. Nie ma jednak możliwości definitywnego odrzucenia ustawy na podstawie własnej, subiektywnej oceny jej konstytucyjności.

Z tego wynika fundamentalna zasada: Prezydent nie jest sądem konstytucyjnym i nie może pełnić jego roli. Władza wykonawcza, którą reprezentuje, musi działać w ramach przyznanych kompetencji – a te, w kontekście kontroli konstytucyjnej, są ograniczone do uruchomienia odpowiedniej procedury.

Z kolei weto ustawodawcze (art. 122 ust. 5 Konstytucji), choć nie wymaga uzasadnienia, budzi istotne kontrowersje, gdy motywy jego zastosowania mają wyłącznie charakter polityczny – zwłaszcza wtedy, gdy ustawa zawiera rozwiązania poprawiające funkcjonowanie państwa i przywracające zgodność z Konstytucją.

W praktyce pojawia się pytanie: czy Prezydent może powstrzymać się od podpisu nie dlatego, że ma zastrzeżenia prawne, ale dlatego, że nie akceptuje kierunku politycznego ustawy lub podmiotów, które ją przygotowały? Odpowiedź nie jest jednoznaczna. Konstytucja nie nakłada na Prezydenta obowiązku uzasadniania weta ani nie zakazuje mu kierowania się przesłankami politycznymi. Jednak z punktu widzenia zasad państwa prawa, lojalności konstytucyjnej i funkcji arbitralnej Prezydenta, takie postępowanie byłoby trudne do zaakceptowania.

W orzecznictwie i doktrynie podkreśla się, że weto prezydenckie powinno być wykorzystywane wyjątkowo i z poszanowaniem zasady domniemania konstytucyjności ustaw. Nadużywanie tego instrumentu w celu blokowania reform o charakterze systemowym – zwłaszcza takich, które zmierzają do przywrócenia ładu konstytucyjnego – może być postrzegane jako nielojalność wobec porządku ustrojowego.

W kontekście wypowiedzi prof. Wróbla należy więc uznać, że odmowa podpisania ustawy z powodów związanych wyłącznie z jej politycznym „autorstwem” mogłaby zostać oceniona jako przekroczenie granic konstytucyjnej roli Prezydenta. W państwie prawa nie jest bowiem dopuszczalne, by osobiste sympatie polityczne głowy państwa miały decydujący wpływ na realizację demokratycznej procedury legislacyjnej.

Kontekst praktyczny: zmiany w kodeksie karnym

Wypowiedź prof. Włodzimierza Wróbla odnosi się do konkretnego, trwającego procesu legislacyjnego – nowelizacji Kodeksu karnego, mającej na celu m.in. uchylenie przepisów uznanych za sprzeczne z Konstytucją oraz wdrożenie rozwiązań przyspieszających i usprawniających postępowania karne. Projekt ten jest efektem prac Komisji Kodyfikacyjnej Prawa Karnego i stanowi odpowiedź na szereg krytyk pod adresem wcześniejszych reform, które – jak wskazywały środowiska prawnicze i organizacje międzynarodowe – osłabiały gwarancje procesowe i naruszały równowagę władz.

Część przepisów, które obecnie mają zostać uchylone lub zmodyfikowane, była przedmiotem postępowań przed Trybunałem Konstytucyjnym, ocen krytycznych ze strony Sądu Najwyższego, Naczelnego Sądu Administracyjnego, Rzecznika Praw Obywatelskich oraz licznych autorytetów akademickich. Oznacza to, że projektowana nowelizacja ma charakter „naprawczy” – jej celem jest przywrócenie stanu zgodnego z konstytucyjnym porządkiem prawnym oraz poprawa efektywności sądów bez naruszania praw i wolności obywateli.

W tym kontekście wypowiedź prof. Wróbla należy rozumieć jako apel o respektowanie zasady racjonalności i odpowiedzialności konstytucyjnej – wskazuje on, że odmowa podpisania ustawy naprawiającej ewidentne błędy legislacyjne, wyłącznie ze względu na to, kto te błędy popełnił lub jakie środowisko je naprawia, byłaby działaniem nieakceptowalnym z punktu widzenia interesu publicznego.

Pojawia się tu istotny problem: czy Prezydent, mając świadomość, że dana ustawa przywraca konstytucyjny standard i usprawnia system wymiaru sprawiedliwości, może legalnie – i moralnie – ją zablokować tylko dlatego, że jej twórcami są jego polityczni oponenci? W świetle zasad konstytucji i logiki demokratycznego państwa prawa, odpowiedź powinna być przecząca.

Z punktu widzenia ustrojowego, źródło ustawy nie powinno mieć wpływu na decyzję Prezydenta, jeśli jej treść służy realizacji wartości konstytucyjnych, takich jak sprawiedliwość, praworządność i efektywność postępowania karnego. W przeciwnym razie mielibyśmy do czynienia z instrumentalizacją urzędu prezydenckiego i naruszeniem zasady neutralności politycznej głowy państwa.

Etyczny i ustrojowy wymiar decyzji Prezydenta

Poza przepisami Konstytucji i formalnym zakresem kompetencji Prezydenta, istotny jest również etyczny i ustrojowy kontekst jego decyzji. Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej, jako reprezentant całego narodu (art. 126 ust. 1 Konstytucji RP), powinien kierować się nie tylko literą prawa, ale również zasadami lojalności konstytucyjnej, odpowiedzialności za państwo i dbałości o dobro wspólne.

W tym świetle, odmowa podpisania ustawy, która naprawia ewidentne niekonstytucyjne rozwiązania i usprawnia działanie sądów, może zostać uznana nie tylko za problematyczną prawnie, ale także sprzeczną z etosem urzędu Prezydenta. Głowa państwa powinna działać ponad bieżącym sporem politycznym, a nie jako strona konfliktu partyjnego. Zablokowanie ustawy wyłącznie dlatego, że jej autorami są przeciwnicy polityczni, byłoby wyrazem przedłożenia lojalności partyjnej nad lojalność wobec Konstytucji i obywateli.

Wypowiedź prof. Wróbla ma więc charakter nie tylko prawny, ale również moralny i ustrojowy. Wskazuje ona, że Prezydent – nawet jeśli nie zgadza się z kierunkiem politycznym rządzącej większości – nie powinien wykorzystywać swoich uprawnień do utrwalania rozwiązań sprzecznych z konstytucyjnymi wartościami, tylko dlatego, że ich uchylenie mogłoby stanowić sukces jego oponentów.

Taka postawa – odmowa działania na rzecz naprawy ustroju z powodów partyjnych – podważałaby ideę niezależności urzędu prezydenckiego, który ma być instytucją jednoczącą, a nie narzędziem odwetu lub lojalności frakcyjnej.

Z perspektywy etyki urzędu i odpowiedzialności za państwo, Prezydent powinien kierować się interesem publicznym, a nie źródłem politycznym danej ustawy. Odmowa podpisu motywowana politycznie mogłaby naruszać nie tylko ducha Konstytucji, ale i zaufanie obywateli do instytucji państwowych. W tym sensie słowa prof. Wróbla są apelem o zachowanie prawnej, politycznej i moralnej powagi urzędu Prezydenta RP.