Podstawy prawne systemu emerytalnego w Polsce

Konstytucyjne gwarancje prawa do zabezpieczenia społecznego
Zgodnie z art. 67 ust. 1 Konstytucji RP, obywatel ma prawo do zabezpieczenia społecznego w razie niezdolności do pracy ze względu na chorobę, inwalidztwo, osiągnięcie wieku emerytalnego oraz w innych przypadkach określonych w ustawie. Ustawodawca posiada więc obowiązek stworzenia takiego systemu, który – przy zachowaniu zasady sprawiedliwości społecznej – zapewnia realną ochronę przed ryzykiem starości. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreślono, że świadczenia emerytalne powinny realizować funkcję ochronną i nie mogą być pozbawione racjonalnego znaczenia z punktu widzenia uprawnionego.

Zdefiniowana składka jako fundament systemu
Od 1999 r. polski system emerytalny opiera się na formule zdefiniowanej składki (defined contribution), w ramach której wysokość emerytury jest ściśle uzależniona od sumy wpłaconych składek i dalszego trwania życia ubezpieczonego w momencie przejścia na emeryturę. Oznacza to odejście od systemu zdefiniowanego świadczenia (defined benefit), gdzie kluczowe były staż pracy i średnie wynagrodzenie. Skutkiem tej zmiany jest pełna ekwiwalentność – im krótszy okres ubezpieczenia lub niższe wynagrodzenie, tym niższe świadczenie. W efekcie dochodzi do powstawania tzw. emerytur groszowych, gdy zgromadzony kapitał jest zbyt niski, by zapewnić świadczenie choćby w wysokości emerytury minimalnej.

Emerytura minimalna i zasada ekwiwalentności
Instytucja emerytury minimalnej stanowi ustawową gwarancję, że po spełnieniu warunku odpowiedniego stażu ubezpieczeniowego (20 lat dla kobiet, 25 lat dla mężczyzn) świadczenie nie będzie niższe od ustalonego progu. Ma to charakter ochronny i realizuje zasadę sprawiedliwości społecznej. Jednocześnie osoby, które nie osiągnęły wymaganego stażu, otrzymują emeryturę proporcjonalną do kapitału – często w wysokości symbolicznej. Tego rodzaju rozwiązanie akcentuje zasadę proporcjonalności, lecz w praktyce prowadzi do sytuacji, w której prawo do zabezpieczenia społecznego ma charakter czysto formalny.

Problem systemowy
Aktualne regulacje, choć zgodne z logiką systemu zdefiniowanej składki, nie zapewniają równowagi pomiędzy zasadą ekwiwalentności a funkcją ochronną świadczeń. Powstaje napięcie konstytucyjne: z jednej strony ustawodawca nie może odebrać prawa do wypłaty świadczenia wynikającego ze zgromadzonego kapitału, z drugiej – wypłata emerytury w wysokości kilkudziesięciu złotych miesięcznie stoi w sprzeczności z celem zabezpieczenia społecznego. To właśnie ta sprzeczność stanowi punkt wyjścia do dalszej dyskusji o reformie.

Problem emerytur groszowych

Definicja i przyczyny powstawania
Emeryturami groszowymi określa się świadczenia w wysokości niższej niż emerytura minimalna, wynikające z niewielkiego kapitału zgromadzonego na indywidualnym koncie emerytalnym w ZUS. Ich źródłem są przede wszystkim:

• krótkie okresy podlegania ubezpieczeniu społecznemu (np. kilka miesięcy lub lat składkowych),

• zatrudnienie na podstawie umów cywilnoprawnych, od których nie odprowadzano składek emerytalnych,

• praca „na czarno” albo zaniżone podstawy wymiaru składki,

• migracje zarobkowe, skutkujące odprowadzaniem składek za granicą, a nie w Polsce.

W efekcie osoby te – mimo formalnego prawa do emerytury – otrzymują świadczenia często w wysokości kilkudziesięciu złotych miesięcznie.

Konsekwencje społeczne i ekonomiczne
Skala problemu narasta. W grudniu 2024 r. liczba wypłacanych emerytur groszowych była o 9,2% wyższa niż rok wcześniej. Tendencja ta będzie się pogłębiać, m.in. ze względu na coraz większą elastyczność rynku pracy i popularność zatrudnienia na podstawie umów nieoskładkowanych. Konsekwencje są wielowymiarowe:

• dla jednostek – brak realnej ochrony przed ubóstwem w okresie starości, konieczność korzystania z pomocy społecznej lub wsparcia rodziny,

• dla państwa – wzrost wydatków socjalnych, gdyż niskie emerytury są uzupełniane innymi formami pomocy publicznej,

• dla systemu – erozja zaufania do obowiązkowych ubezpieczeń społecznych i osłabienie legitymacji systemu emerytalnego.

Krytyczna ocena propozycji wypłaty kwartalnej
Propozycja resortu pracy, aby świadczenia groszowe wypłacać nie co miesiąc, lecz raz na kwartał, ma charakter wyłącznie techniczny. Jej celem jest zapewne ograniczenie kosztów administracyjnych i stworzenie wrażenia, że świadczenie jest „wyższe”, gdyż zamiast np. 50 zł miesięcznie, świadczeniobiorca otrzyma 150 zł raz na trzy miesiące. Z perspektywy prawnej i społecznej nie rozwiązuje to jednak problemu:

• nie zwiększa wysokości świadczenia,

• nie wzmacnia funkcji zabezpieczeniowej emerytury,

• nie usuwa źródeł powstawania groszowych emerytur.

Dylemat systemowy
Sednem problemu jest brak równowagi między zasadą ekwiwalentności świadczeń a funkcją ochronną systemu emerytalnego. Prawo do pobierania emerytury groszowej wynika z samego faktu odprowadzania składek, choćby krótkotrwałego, lecz nie realizuje ono konstytucyjnego celu zabezpieczenia społecznego. Stąd konieczność refleksji nad wprowadzeniem rozwiązań systemowych – takich jak minimalny staż ubezpieczeniowy czy ustanowienie progu minimalnej wysokości świadczenia – które wyeliminują anomalię w postaci świadczeń o charakterze czysto symbolicznym.

Potencjalne kierunki zmian legislacyjnych

Minimalny staż ubezpieczeniowy jako warunek prawa do emerytury minimalnej
Jednym z najczęściej podnoszonych rozwiązań jest wprowadzenie wymogu odpowiedniego stażu ubezpieczeniowego jako przesłanki uzyskania świadczenia w wysokości co najmniej emerytury minimalnej. W praktyce oznaczałoby to, że osoby, które nie wypracowały np. 15 czy 20 lat okresów składkowych i nieskładkowych, nie mogłyby liczyć na gwarantowany minimalny próg.

• Zalety: ograniczenie liczby świadczeń groszowych, zwiększenie motywacji do dłuższego uczestnictwa w systemie, wzmocnienie powiązania między wkładem a wysokością świadczenia.

• Wady: ryzyko wykluczenia z ochrony emerytalnej osób, które z przyczyn obiektywnych (np. praca opiekuńcza, emigracja) nie spełnią wymogu stażu. Może to prowadzić do zwiększenia ubóstwa i obciążenia systemu pomocy społecznej.

Wprowadzenie „emerytury marginalnej”
Alternatywą dla sztywnego wymogu stażowego byłoby ustanowienie minimalnej wysokości świadczenia dla osób z bardzo krótkim okresem ubezpieczenia. Taka „emerytura marginalna” mogłaby wynosić np. 20–30% emerytury minimalnej i mieć charakter symboliczny, lecz wyższy niż obecne groszowe wypłaty.

• Zalety: eliminacja świadczeń w wysokości kilkunastu złotych, zachowanie związku między długością okresów składkowych a wysokością świadczenia.

• Wady: dodatkowe obciążenie dla budżetu państwa, potencjalne osłabienie zachęt do dłuższego uczestnictwa w systemie.

Minimalny okres wypłaty świadczenia z kapitału
Rozważane jest również rozwiązanie, zgodnie z którym zgromadzony kapitał musiałby być konsumowany przez co najmniej określony czas – np. pięć lub dziesięć lat. W takim modelu wysokość miesięcznej emerytury nie mogłaby spaść poniżej kwoty wynikającej z podziału kapitału przez ten okres.

• Zalety: zapewnienie większej przewidywalności i stabilności wypłat, uniknięcie sytuacji, w której zgromadzony kapitał „rozpływa się” w świadczeniach po kilkadziesiąt złotych miesięcznie wypłacanych przez dekady.

• Wady: osoby z bardzo niskim kapitałem otrzymywałyby przez ograniczony czas świadczenie wyższe, a po jego wyczerpaniu – nie miałyby już prawa do dalszych wypłat. To rodzi pytania o zgodność z zasadą ochrony praw nabytych.

Rozwiązania zagraniczne jako punkt odniesienia
W wielu krajach europejskich wprowadzono mechanizmy zapobiegające powstawaniu świadczeń o charakterze czysto symbolicznym. W Niemczech funkcjonuje Grundrente – świadczenie uzupełniające dla osób o niskich emeryturach, w Hiszpanii istnieje minimalna emerytura gwarantowana budżetowo, a we Francji wprowadzono dodatki socjalne wyrównujące świadczenie do określonego progu. Wskazuje to, że polska debata powinna być osadzona w szerszym kontekście europejskim, przy czym każde rozwiązanie wymaga dostosowania do specyfiki krajowego systemu i możliwości finansowych.

Aspekt konstytucyjny i praw człowieka

Zasada ochrony praw nabytych
Prawo do emerytury, raz nabyte na podstawie obowiązujących przepisów, podlega konstytucyjnej ochronie. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał, że ustawodawca może modyfikować system świadczeń, lecz nie może arbitralnie odbierać lub w sposób nadmierny ograniczać praw już przyznanych. Problem emerytur groszowych ujawnia jednak napięcie: formalnie prawo do świadczenia istnieje, ale jego wysokość nie realizuje celu zabezpieczenia społecznego. Pojawia się pytanie, czy minimalne interwencje ustawodawcze – np. obowiązek rozłożenia wypłat na określony czas – mieściłyby się w granicach dopuszczalnej ingerencji w prawa nabyte.

Proporcjonalność ograniczeń
Art. 31 ust. 3 Konstytucji RP dopuszcza ograniczenia w korzystaniu z konstytucyjnych wolności i praw, o ile są one konieczne w demokratycznym państwie i proporcjonalne do celu. W kontekście reform emerytalnych oznacza to, że ewentualne zmiany (np. wprowadzenie minimalnego stażu ubezpieczeniowego czy ustanowienie progu marginalnej emerytury) muszą być oceniane przez pryzmat testu proporcjonalności:

• czy służą realizacji ważnego celu publicznego (stabilność systemu, ochrona przed patologią świadczeń groszowych),

• czy są adekwatne do osiągnięcia tego celu,

• czy nie nakładają nadmiernych ciężarów na jednostkę.

Prawo do zabezpieczenia społecznego w standardach międzynarodowych
Prawo do zabezpieczenia społecznego, w tym do emerytury, znajduje oparcie nie tylko w Konstytucji RP, ale także w aktach prawa międzynarodowego:

• Europejska Karta Społeczna (art. 12) zobowiązuje państwa do utrzymywania sprawiedliwego systemu zabezpieczenia społecznego.

• Międzynarodowy Pakt Praw Gospodarczych, Społecznych i Kulturalnych (art. 9) uznaje prawo każdego do zabezpieczenia społecznego, w tym ubezpieczenia społecznego.

• Orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka wskazuje, że prawo do świadczeń emerytalnych mieści się w pojęciu „mienia” w rozumieniu art. 1 Protokołu nr 1 do EKPC, a zatem ingerencja państwa w to prawo musi być proporcjonalna i uzasadniona interesem publicznym.

Dylemat ochrony a realność prawa
Z perspektywy prawnej emerytura groszowa jest „świadczeniem”, ale w sensie społecznym nie realizuje celu konstytucyjnego. Ochrona praw nabytych nie może oznaczać akceptacji sytuacji, w której świadczenie traci sens. Z tego względu ustawodawca, projektując zmiany, powinien ważyć dwie wartości:

• stabilność systemu i nienaruszalność praw przyznanych,

• obowiązek zapewnienia, by świadczenia miały realny, a nie iluzoryczny charakter.