Czym jest fixing WIBOR i kto go organizuje?

WIBOR (Warsaw Interbank Offered Rate) to referencyjna wysokość oprocentowania pożyczek na rynku międzybankowym w Polsce. Jest to stawka, po której największe banki deklarują gotowość pożyczania sobie środków finansowych. Choć w rzeczywistości coraz rzadziej dochodzi do rzeczywistych transakcji międzybankowych tego typu, WIBOR nadal pozostaje kluczowym wskaźnikiem, od którego zależą m.in. raty kredytów hipotecznych czy koszty obsługi zadłużenia publicznego.

Za ustalanie wskaźnika WIBOR odpowiada GPW Benchmark S.A. – spółka zależna Giełdy Papierów Wartościowych w Warszawie. To ona pełni rolę administratora wskaźników referencyjnych, odpowiadając za przygotowywanie metodologii, przeprowadzanie fixingu oraz publikację wartości wskaźników.

Fixing WIBOR odbywa się w określonych godzinach w dni robocze, na podstawie danych przekazywanych przez wyznaczone banki – tzw. uczestników fixingu. Są to banki, które dobrowolnie deklarują stawki, po jakich byłyby skłonne pożyczać środki innym bankom, w zależności od ustalonego terminu (np. 1M, 3M, 6M). Na podstawie tych danych GPW Benchmark wylicza wartość wskaźnika, stosując określoną metodologię, która ma zapewnić jego wiarygodność i odporność na manipulacje.

Ważne jest również to, że GPW jako właściciel GPW Benchmark S.A. jest spółką akcyjną z dominującym udziałem Skarbu Państwa – Ministerstwo Aktywów Państwowych posiada ponad 50% akcji giełdy. Taki status prawny operatora giełdy stawia pytanie o zakres jego obowiązków publicznych, w tym o dostępność informacji na temat organizacji fixingu.

Informacja publiczna w rozumieniu ustawy

Zgodnie z ustawą z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną i podlega udostępnieniu na zasadach określonych w tej ustawie. Kluczowe znaczenie ma przy tym art. 1 ust. 1, który stanowi, że „każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej”.

Informacją publiczną są w szczególności informacje dotyczące: działalności organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne, gospodarowania mieniem publicznym, a także – co istotne w omawianym kontekście – informacje o podmiotach realizujących zadania publiczne lub dysponujących majątkiem publicznym.

Ustawa obejmuje również spółki prawa handlowego, w których udział ma Skarb Państwa – o ile wykonują one funkcje publiczne lub dysponują mieniem publicznym. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że nawet spółki kapitałowe, które nie są formalnie organami władzy publicznej, mogą podlegać reżimowi ustawy, jeśli pełnią istotne funkcje w życiu publicznym lub gospodarczym, a ich działalność ma wpływ na interes społeczny.

W kontekście GPW Benchmark i procesu ustalania WIBOR-u pojawia się pytanie: czy organizacja fixingu wskaźnika referencyjnego stanowi „sprawę publiczną”? WSA w Warszawie przyjął, że tak – skoro stawka ta ma bezpośredni wpływ na wysokość rat kredytów milionów obywateli, a cały proces odbywa się pod egidą podmiotu powiązanego z państwem, to dane dotyczące tego procesu mają charakter informacji publicznej.

Takie podejście mieści się również w konstytucyjnych ramach prawa dostępu do informacji – zgodnie z art. 61 Konstytucji RP każdy obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób i jednostek organizacyjnych wykonujących zadania publiczne. Ustawa o dostępie do informacji publicznej pełni funkcję wykonawczą wobec tego przepisu konstytucyjnego.

Teza WSA w Warszawie – omówienie wyroku

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który uznał, że dane dotyczące organizacji fixingu wskaźnika WIBOR stanowią informację publiczną, stanowi istotny precedens w sprawach dostępu do danych z sektora finansowego. Sprawa została zainicjowana wnioskiem obywatela, który – powołując się na ustawę o dostępie do informacji publicznej – zwrócił się do GPW Benchmark S.A. o udostępnienie szczegółowych danych dotyczących procesu ustalania wskaźnika WIBOR, w tym metodologii, trybu współpracy z bankami uczestniczącymi w fixingu, protokołów z fixingu oraz treści wewnętrznych regulacji spółki.

GPW Benchmark odmówiła, argumentując, że jako spółka prawa handlowego nie jest zobowiązana do udzielania informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, a dane dotyczące fixingu mają charakter techniczno-operacyjny i wewnętrzny.

WSA w Warszawie nie podzielił tej argumentacji. W uzasadnieniu wyroku sąd wskazał:

• że fixing WIBOR ma znaczący wpływ na rynek finansowy, gospodarkę oraz sytuację ekonomiczną obywateli, a zatem informacje o jego organizacji są informacją o sprawie publicznej;
• że GPW Benchmark, jako spółka zależna od GPW, której większościowym akcjonariuszem jest Skarb Państwa, jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej – niezależnie od swojej formalnoprawnej formy organizacyjnej;
• że powoływanie się na tajemnicę przedsiębiorstwa musi mieć charakter konkretny i nie może być ogólne – odmowa udostępnienia informacji wymaga precyzyjnego wykazania, że ujawnienie żądanych danych mogłoby naruszyć prawnie chronione interesy.

Sąd podkreślił, że skoro Skarb Państwa sprawuje kontrolę właścicielską nad GPW, a sama GPW Benchmark wykonuje istotną funkcję w procesie ustalania wskaźników mających wpływ na interes publiczny, to należy ją traktować jako podmiot wykonujący zadania publiczne w rozumieniu ustawy.

Stanowisko WSA potwierdza rozszerzającą, funkcjonalną wykładnię pojęcia „podmiotu zobowiązanego” do udzielania informacji publicznej. Kluczowe nie jest to, czy dany podmiot jest formalnie organem administracji publicznej, lecz to, czy wykonuje zadania o charakterze publicznym i działa w sferze interesu społecznego.

Znaczenie wyroku dla jawności życia publicznego i rynku finansowego

Wyrok WSA w Warszawie może mieć istotne i wielowymiarowe konsekwencje dla kształtowania standardów przejrzystości w polskim systemie prawnym i finansowym. Po pierwsze, sąd wyraźnie wskazał, że podmioty realizujące zadania o znaczeniu publicznym – nawet jeśli są formalnie spółkami prawa handlowego – nie mogą uchylać się od obowiązku informacyjnego wobec obywateli, jeśli funkcjonują w obszarze istotnym dla interesu społecznego.

Fixing WIBOR, mimo że technicznie organizowany przez spółkę o charakterze prywatnoprawnym, bezpośrednio wpływa na wysokość oprocentowania kredytów, koszty finansowania sektora publicznego i funkcjonowanie całego rynku finansowego. Tym samym, jak zauważył sąd, nie można uznać, że informacje o jego organizacji pozostają jedynie wewnętrzną sprawą administratora wskaźnika. Wręcz przeciwnie – obywatele mają prawo wiedzieć, jak ustalane są wskaźniki, które wpływają na ich zobowiązania finansowe.

Po drugie, wyrok może otworzyć drogę do dalszego poszerzania praktyki udostępniania informacji przez spółki z dominującym udziałem Skarbu Państwa. Dotychczas niektóre z nich skutecznie uchylały się od tego obowiązku, powołując się na swój komercyjny charakter. Orzeczenie WSA pokazuje, że sądy coraz częściej przyjmują podejście funkcjonalne – skupiają się nie na formie prawnej, lecz na rzeczywistym znaczeniu danej instytucji w systemie państwa i gospodarce.

Po trzecie, wyrok może wzmocnić pozycję konsumentów i organizacji społecznych działających na rzecz większej przejrzystości rynku finansowego. Dostęp do informacji o metodach obliczania wskaźników referencyjnych to warunek nie tylko lepszej kontroli społecznej, ale i skuteczniejszego egzekwowania praw konsumentów – np. w kontekście kwestionowania mechanizmu naliczania odsetek w umowach kredytowych.

Wreszcie, stanowisko WSA może mieć także znaczenie międzynarodowe – wpisuje się w szerszy trend zwiększania transparentności indeksów referencyjnych po aferze LIBOR. Coraz więcej państw uznaje, że mechanizmy ustalania takich wskaźników powinny podlegać nie tylko nadzorowi regulacyjnemu, ale także kontroli społecznej.

Wątpliwości i potencjalne kontrowersje

Choć wyrok WSA w Warszawie został przyjęty jako krok w stronę zwiększenia przejrzystości życia publicznego, budzi również szereg pytań i wątpliwości – zarówno natury prawnej, jak i praktycznej. Po pierwsze, rozstrzygnięcie to podważa dotychczasową linię obrony wielu spółek z udziałem Skarbu Państwa, które od lat konsekwentnie argumentowały, że nie podlegają obowiązkom wynikającym z ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przyjęcie wykładni funkcjonalnej, choć zgodne z konstytucyjnym prawem do informacji, może prowadzić do rozszerzenia katalogu podmiotów zobowiązanych w sposób trudny do przewidzenia.

Pojawiają się także głosy, że zobowiązanie GPW Benchmark do udostępniania danych technicznych dotyczących procesu fixingu może kolidować z interesem gospodarczym spółki, a nawet naruszać tajemnicę handlową. W praktyce istnieje bowiem ryzyko, że wnioski o udostępnienie informacji będą dotyczyć bardzo szczegółowych danych – takich jak wewnętrzne procedury, dokumentacja robocza, czy komunikacja z bankami referencyjnymi. W efekcie, spółki mogą być zmuszone do każdorazowego rozważania, które informacje należy ujawnić, a które objąć klauzulą tajemnicy – co wydłuży procedury i zwiększy ryzyko sporu sądowego.

Kontrowersje budzi również kwestia, gdzie przebiega granica pomiędzy „sprawą publiczną” a „działalnością gospodarczą prowadzoną na własne ryzyko”. Zwolennicy formalistycznej wykładni ustawy mogą wskazywać, że przyznanie statusu podmiotu zobowiązanego każdej spółce z udziałem Skarbu Państwa prowadzi do obejścia przepisów o jawności wbrew intencji ustawodawcy, który nie przewidział pełnego zrównania statusu takich podmiotów z organami administracji publicznej.

Z punktu widzenia systemowego istotne będzie również rozstrzygnięcie, czy stanowisko WSA utrzyma się w razie wniesienia skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Jeśli NSA potwierdzi tę interpretację, może to oznaczać początek trwałego trendu orzeczniczego, którego skutkiem będzie otwarcie sektora finansowego na szerszy nadzór społeczny.