Podstawy prawne sprzedaży nieruchomości przez jednostki samorządu terytorialnego

Gospodarowanie nieruchomościami stanowiącymi własność jednostek samorządu terytorialnego (JST) regulowane jest przede wszystkim przez ustawę z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 344 ze zm.). Zgodnie z art. 13 ust. 1 tej ustawy, nieruchomości stanowiące własność gminy mogą być przedmiotem obrotu, jeżeli nie są one niezbędne do realizacji zadań własnych gminy. Kluczowe znaczenie dla niniejszej sprawy mają przepisy określające tryb zbywania nieruchomości – w szczególności art. 37.

Zasadą wynikającą z art. 37 ust. 1 ustawy jest, że zbycie nieruchomości następuje w drodze przetargu. Wyjątki od tej zasady są wyraźnie określone w przepisach – przede wszystkim w art. 37 ust. 2, który wskazuje na zamknięty katalog sytuacji, w których dopuszczalne jest zastosowanie trybu bezprzetargowego, np. gdy nieruchomość przylega do działki nabywcy, a jej nabycie poprawi warunki zagospodarowania posiadanej już nieruchomości. Zastosowanie tego trybu możliwe jest tylko wtedy, gdy spełnione są ustawowe przesłanki, a sprzedaż nie narusza interesu publicznego.

W praktyce decyzja o formie zbycia nieruchomości należy do organu wykonawczego JST – wójta, burmistrza lub prezydenta miasta – i podejmowana jest w formie zarządzenia. Jednakże podstawę materialnoprawną dla takiego aktu może stanowić uchwała rady gminy określająca zasady gospodarowania mieniem komunalnym (art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym). Uchwała ta może wprowadzać dodatkowe ograniczenia lub warunki, których organ wykonawczy powinien przestrzegać, np. preferencje dla zbywania nieruchomości na rzecz lokalnych mieszkańców lub właścicieli sąsiednich działek.

W omawianym przypadku istotne znaczenie miała również kwalifikacja stawu jako elementu użytkowo-funkcjonalnego przynależnego do obydwu działek. Z punktu widzenia przepisów ustawy, tego rodzaju powiązanie może uzasadniać uznanie, że sprzedaż w trybie bezprzetargowym jest dopuszczalna i uzasadniona interesem właściciela nieruchomości przyległej.

W kontekście gospodarowania mieniem publicznym, JST są zobowiązane do działania na zasadach legalizmu, celowości, gospodarności i równego traktowania obywateli. Z jednej strony muszą dążyć do maksymalizacji korzyści majątkowych, ale z drugiej – nie mogą ignorować uwarunkowań społecznych, przestrzennych i prawnych, które mogą przemawiać za odstąpieniem od przetargu. Balansowanie między tymi wartościami jest kluczowe dla oceny legalności działań organu wykonawczego w każdej konkretnej sprawie.

Wybór trybu zbycia nieruchomości – granice uznania administracyjnego

Zgodnie z ustawą o gospodarce nieruchomościami, wybór trybu zbycia nieruchomości przez jednostkę samorządu terytorialnego co do zasady należy do organu wykonawczego (wójta, burmistrza, prezydenta miasta). Choć przepis art. 37 ustawy wskazuje, że podstawowym trybem jest przetarg, to ustawodawca przewidział szereg wyjątków, w których dopuszczalne jest zastosowanie trybu bezprzetargowego – w tym m.in. w sytuacji, gdy sprzedaż dotyczy nieruchomości przylegającej do nieruchomości już posiadanej przez nabywcę (art. 37 ust. 2 pkt 6).

W praktyce jednak podjęcie decyzji o trybie sprzedaży nieruchomości nie jest wyłącznie techniczną czynnością wykonawczą. Ma ona charakter uznaniowy, co oznacza, że organ może wybrać jeden z przewidzianych przez prawo wariantów – ale nie dowolnie. Uznanie administracyjne nie oznacza pełnej swobody – granicami tego uznania są bowiem: prawo, interes publiczny oraz zasada proporcjonalności. Organ musi więc wykazać, że wybrany sposób działania jest nie tylko legalny, ale też celowy, racjonalny i sprawiedliwy z punktu widzenia interesów jednostki.

W sprawie Mariana W. wójt zdecydował się na zbycie nieruchomości w drodze przetargu, motywując to możliwością uzyskania wyższej ceny sprzedaży. Tymczasem – jak wskazał WSA – interes ekonomiczny gminy nie może być jedynym kryterium przesądzającym o trybie zbycia. Ustawa nie wskazuje bowiem, że maksymalizacja zysku ma charakter nadrzędny wobec innych wartości, takich jak zapewnienie racjonalnego zagospodarowania przestrzennego, ochrona istniejących relacji sąsiedzkich czy zapewnienie kontynuacji funkcji użytkowej terenu (np. korzystania ze wspólnego stawu).

W świetle zasady proporcjonalności, wójt – przed podjęciem decyzji – powinien był zbadać, czy nieruchomość przeznaczona do sprzedaży nie spełnia przesłanek do zbycia w trybie bezprzetargowym, np. jako działka przyległa, której zbycie poprawiłoby sposób zagospodarowania działki Mariana W. W ocenie sądu, zignorowanie tych okoliczności stanowiło nadużycie uznania administracyjnego i prowadziło do nieproporcjonalnego naruszenia interesu jednostki.

Istotne jest również odniesienie się do zasady równego traktowania mieszkańców przez organy władzy publicznej. Jeżeli w podobnych przypadkach gmina decydowała się na sprzedaż działek sąsiednich w trybie bezprzetargowym, zastosowanie odmiennego standardu wobec Mariana W. mogłoby być uznane za przejaw nierówności i arbitralności.

W podsumowaniu należy podkreślić, że wybór trybu zbycia nieruchomości – choć formalnie uznaniowy – musi być konkretnie i logicznie uzasadniony, a przy tym zgodny z zasadami legalności, proporcjonalności i sprawiedliwości. Niezastosowanie trybu bezprzetargowego mimo spełnienia ustawowych przesłanek może prowadzić do uchylenia aktu organu wykonawczego przez sąd administracyjny, co znajduje potwierdzenie w komentowanym orzeczeniu.

Stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, rozpatrując skargę Mariana W. na zarządzenie wójta w sprawie sprzedaży gminnej nieruchomości w drodze przetargu, doszedł do wniosku, że organ przekroczył granice przysługującego mu uznania administracyjnego. Sąd unieważnił zaskarżone zarządzenie, podkreślając, że organ wykonawczy gminy, wybierając tryb przetargowy, nie uwzględnił wszystkich istotnych okoliczności faktycznych i prawnych.

Brak wyważenia interesów – krytyka priorytetu interesu ekonomicznego

Kluczowym zarzutem sformułowanym przez sąd była zbyt jednostronna motywacja decyzji – ograniczona wyłącznie do kryterium maksymalizacji wpływów do budżetu gminy. W ocenie sądu, dążenie do uzyskania wyższej ceny sprzedaży nie może automatycznie wykluczać trybu bezprzetargowego, jeżeli zachodzą ku temu przesłanki ustawowe, w szczególności te zawarte w art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Sąd wskazał, że interes finansowy JST musi być zrównoważony z innymi wartościami, takimi jak racjonalne zagospodarowanie przestrzeni, zapewnienie integralności funkcjonalnej nieruchomości oraz ochrona praw nabywców sąsiednich działek.

Powiązania funkcjonalne nieruchomości – kluczowy element rozstrzygnięcia

Sąd uznał, że istnienie jednego stawu rozciągającego się na działce Mariana W. oraz na działce należącej do gminy tworzyło istotny związek użytkowy między tymi nieruchomościami. Tym samym, działka oferowana przez gminę mogła być uznana za nieruchomość przyległą, której nabycie w sposób oczywisty poprawiłoby warunki zagospodarowania nieruchomości już posiadanej przez skarżącego.

Zignorowanie tej przesłanki przez wójta zostało ocenione jako naruszenie zasady proporcjonalności i gospodarności, a także jako nieuzasadnione pominięcie ustawowych warunków umożliwiających odstąpienie od przetargu.

Uzasadnienie decyzji – wymogi sądowej kontroli

WSA podkreślił, że organ administracji publicznej, nawet działając w ramach uznania, ma obowiązek dokładnie uzasadnić swoje decyzje, wskazując, dlaczego wybrano określony tryb działania i z jakiego powodu zrezygnowano z alternatyw. W niniejszej sprawie brak analizy sytuacji Mariana W. oraz brak jakiejkolwiek refleksji nad możliwością zastosowania trybu bezprzetargowego doprowadził do stwierdzenia naruszenia prawa materialnego i zasad postępowania administracyjnego.

Znaczenie orzeczenia

Komentowany wyrok stanowi ważny sygnał dla organów JST, że uznaniowość nie może być wykorzystywana do arbitralnego działania. W sytuacjach granicznych – takich jak zbycie nieruchomości przyległej do działki prywatnej – organy powinny każdorazowo dokonywać rzetelnej analizy stanu faktycznego oraz rozważyć zastosowanie trybu korzystniejszego z punktu widzenia interesu jednostki, jeżeli nie stoi to w sprzeczności z interesem publicznym.

Wyrok potwierdza również, że sądy administracyjne są gotowe aktywnie kontrolować działania JST w sferze gospodarowania mieniem, w tym badać, czy w ramach uznania nie doszło do przekroczenia granic prawa lub naruszenia zasady sprawiedliwości społecznej.

Skutki wyroku i jego praktyczne implikacje

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w sprawie Mariana W. ma istotne znaczenie nie tylko dla stron postępowania, lecz także dla szerszej praktyki samorządowej i obywatelskiej. Zawarte w nim stanowisko precyzyjnie wyznacza granice, w jakich organy wykonawcze gmin mogą korzystać z przysługującego im uznania administracyjnego przy zbywaniu mienia komunalnego.

Dla organów wykonawczych JST – obowiązek pogłębionej analizy i uzasadnienia

Wyrok potwierdza, że wójt, burmistrz czy prezydent miasta nie może ograniczać się do prostego uzasadnienia ekonomicznego przy wyborze trybu sprzedaży nieruchomości. Każda decyzja w tej sferze musi być poprzedzona:

• analizą faktycznych i funkcjonalnych powiązań nieruchomości,
• oceną, czy zachodzą przesłanki do zastosowania trybu bezprzetargowego,
• zważeniem interesu jednostki oraz interesu publicznego.

Zarządzenie pozbawione takich elementów może być skutecznie zakwestionowane przed sądem administracyjnym. W praktyce oznacza to konieczność bardziej wnikliwego dokumentowania decyzji i opracowywania szerszego uzasadnienia niż tylko wskazanie na korzyści finansowe dla gminy.

Dla mieszkańców – wzmocnienie ochrony interesu indywidualnego

Wyrok wzmacnia pozycję prawną mieszkańców gmin, którzy znajdują się w podobnej sytuacji jak Marian W. Potwierdza, że właściciel sąsiedniej działki, zainteresowany nabyciem gruntu gminnego, ma prawo oczekiwać rzetelnego rozpoznania swojego wniosku o tryb bezprzetargowy, zwłaszcza gdy istnieją wyraźne przesłanki ustawowe do jego zastosowania. Decyzje JST, które pomijają ten interes bez odpowiedniego uzasadnienia, mogą być skutecznie podważane w toku sądowoadministracyjnym.

Dla praktyki samorządowej – wpływ na planowanie gospodarowania mieniem

Orzeczenie powinno skłonić samorządy do:

• aktualizacji lokalnych regulaminów gospodarowania nieruchomościami,
• ujednolicenia kryteriów stosowania trybu bezprzetargowego,
• stosowania transparentnych procedur podejmowania decyzji o zbyciu mienia.

W konsekwencji może dojść do bardziej zrównoważonego gospodarowania mieniem komunalnym – nie tylko z punktu widzenia budżetu gminy, lecz także zgodnie z zasadami sprawiedliwości społecznej i poszanowania praw obywateli.

Potencjalne ryzyka – jak uniknąć nadużyć i zachować równowagę

Choć orzeczenie chroni interes jednostki, wskazuje też na potencjalne ryzyka:

• nadużywania trybu bezprzetargowego przez osoby powołujące się na powiązania przestrzenne lub funkcjonalne, gdy nie są one faktycznie istotne,
• tworzenia pozornych stanów faktycznych w celu uzyskania nieruchomości z pominięciem konkurencji.

W związku z tym JST powinny zachować ostrożność – z jednej strony nie ignorować uzasadnionych interesów mieszkańców, a z drugiej strony – dbać o to, by tryb bezprzetargowy był stosowany zgodnie z prawem i nie prowadził do preferencyjnego traktowania bez podstaw.