Podstawa legislacyjna

Ustawy przewidziane do nowelizacji

Z zapowiedzi Ministerstwa Infrastruktury wynika, że planowane zmiany obejmą kilka aktów prawnych regulujących funkcjonowanie kolei i transportu publicznego, w szczególności:

• ustawę z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym – podstawowy akt określający status infrastruktury kolejowej, zasady jej zarządzania oraz wymagania wobec przewoźników kolejowych,

• ustawę z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym – normującą zadania samorządów w zakresie organizowania transportu lokalnego,

• ustawę z dnia 15 listopada 1984 r. – Prawo przewozowe – określającą prawa i obowiązki stron w przewozie osób i rzeczy,

• wybrane przepisy ustawy o samorządzie gminnym oraz samorządzie powiatowym, które wyznaczają kompetencje jednostek samorządu terytorialnego w sferze transportu lokalnego.

Kierunki projektowanych zmian

Nowelizacje mają na celu:

Wyposażenie samorządów w instrumenty prawne – przewiduje się wprowadzenie szczególnych regulacji, które ułatwią jednostkom samorządu terytorialnego przejmowanie, remontowanie i zarządzanie liniami kolei wąskotorowych.

Uregulowanie statusu kolei wąskotorowych jako przewoźników lokalnych – celem jest umożliwienie im działania nie tylko jako atrakcji turystycznych, ale również w roli sezonowych lub całorocznych przewoźników obsługujących transport publiczny.

Wsparcie finansowe – planowane są mechanizmy finansowania (np. dotacje, fundusze celowe) skierowane do samorządów w celu modernizacji infrastruktury i utrzymania taboru.

Uproszczenie procedur administracyjnych – przewiduje się stworzenie ścieżek przyspieszających uzyskiwanie pozwoleń na remonty i przebudowy infrastruktury wąskotorowej.

Znaczenie zmian systemowych

Projektowane regulacje mają charakter kompleksowy, gdyż dotyczą zarówno aspektów organizacyjnych (rola samorządów), finansowych (źródła i tryb finansowania), jak i technicznych (ułatwienia inwestycyjne). W założeniu mają one zlikwidować dotychczasową lukę prawną, w ramach której kolej wąskotorowa nie mieściła się w pełni ani w kategoriach transportu publicznego, ani w sferze działalności gospodarczej o charakterze turystycznym.

Status prawny kolei wąskotorowych

Definicja kolei wąskotorowej w prawie krajowym i unijnym

Polskie ustawodawstwo nie zawiera odrębnej, precyzyjnej definicji kolei wąskotorowej. Pojęcie to funkcjonuje głównie w praktyce technicznej i historycznej, odnosząc się do linii kolejowych o rozstawie torów mniejszym niż standardowe 1435 mm. W doktrynie i w aktach wykonawczych spotyka się rozróżnienie między infrastrukturą normalnotorową a wąskotorową, jednak brak jest odrębnych kompleksowych regulacji prawnych dedykowanych tym ostatnim.

W prawie unijnym rozróżnienie takie także nie jest wyraźnie akcentowane – przepisy dotyczące bezpieczeństwa ruchu kolejowego, interoperacyjności czy zasad konkurencji stosuje się w zasadzie do wszystkich kolei, przy czym państwa członkowskie mogą przewidzieć wyjątki dla linii lokalnych, izolowanych od systemu sieci TEN-T.

Dotychczasowe ograniczenia prawne

W obecnym stanie prawnym kolej wąskotorowa nie jest traktowana jako element systemu publicznego transportu zbiorowego, jeśli nie świadczy regularnych usług przewozowych w ramach zadań powierzonych przez jednostki samorządu terytorialnego. W praktyce powoduje to szereg problemów:

• brak stabilnych źródeł finansowania utrzymania infrastruktury i taboru,

• brak jasnej podstawy do organizowania przewozów pasażerskich o charakterze publicznym,

• trudności w przejmowaniu i remontowaniu infrastruktury przez samorządy (kwestie własnościowe, brak dedykowanych procedur),

• traktowanie przewozów wąskotorowych przede wszystkim jako działalności gospodarczej lub turystycznej, a nie jako części systemu komunikacyjnego.

Zróżnicowanie statusu – atrakcja turystyczna vs. przewoźnik publiczny

Obecnie większość czynnych kolei wąskotorowych działa w formule turystycznej, zarządzana przez stowarzyszenia, fundacje czy samorządy jako atrakcja sezonowa. Nieliczne przypadki pełnienia funkcji komunikacyjnych (np. dowóz dzieci do szkół, obsługa lokalnych miejscowości) mają charakter incydentalny i nie są osadzone w spójnym reżimie prawnym transportu publicznego.

W konsekwencji pojawia się dualizm statusu:

• atrakcja turystyczna – funkcjonująca poza systemem prawa transportowego,

• potencjalny przewoźnik publiczny – dla którego brakuje dotychczas jasnych narzędzi legislacyjnych umożliwiających organizację i finansowanie przewozów.

Planowane nowelizacje mają wypełnić tę lukę, wprowadzając możliwość elastycznego przypisania kolei wąskotorowych zarówno do sfery turystycznej, jak i do systemu transportu lokalnego.

Nowe instrumenty dla samorządów

Możliwość planowania i realizacji inwestycji

Projektowane zmiany mają zapewnić jednostkom samorządu terytorialnego (gminom, powiatom, a w pewnych przypadkach także województwom) wyraźne kompetencje w zakresie zarządzania kolejami wąskotorowymi. Dotyczyć to będzie w szczególności:

• uproszczonych procedur przejmowania infrastruktury kolejowej (np. od PKP S.A. lub od podmiotów prywatnych),

• możliwości wprowadzenia dedykowanych planów modernizacji i remontów, obejmujących linie wąskotorowe jako element lokalnej infrastruktury transportowej,

• szczególnych trybów wydawania decyzji administracyjnych (np. pozwoleń budowlanych, decyzji środowiskowych), które mają skrócić czas realizacji inwestycji.

Dzięki temu samorządy zyskają narzędzia do faktycznego decydowania o losach kolejek dojazdowych i ich ewentualnej rewitalizacji.

Mechanizmy wsparcia finansowego

Nowelizacje przewidują również wprowadzenie źródeł finansowania, które dotychczas były dla kolei wąskotorowych w dużej mierze niedostępne. Możliwe instrumenty to:

• dotacje celowe z budżetu państwa na modernizację infrastruktury i utrzymanie taboru,

• wykorzystanie środków Funduszu Kolejowego, który obecnie koncentruje się głównie na infrastrukturze normalnotorowej,

• możliwość ubiegania się o wsparcie w ramach regionalnych programów operacyjnych i funduszy unijnych,

• system ulg i preferencji dla samorządów inwestujących w infrastrukturę wąskotorową.

Dzięki temu kolejki wąskotorowe mogą zostać objęte podobnym reżimem finansowym jak inne formy publicznego transportu zbiorowego.

Rola samorządów jako organizatorów publicznego transportu zbiorowego

Zmiany legislacyjne mają również na celu włączenie kolei wąskotorowych do systemu organizacji publicznego transportu zbiorowego. Oznacza to, że:

• samorząd stanie się organizatorem przewozów – tak jak w przypadku komunikacji autobusowej czy regionalnej kolei normalnotorowej,

• będzie mógł zawierać umowy o świadczenie usług publicznych z operatorami kolei wąskotorowych,

• pojawi się możliwość integracji taryfowej – np. bilety wspólne dla autobusów, kolei regionalnej i kolejek wąskotorowych,

• przewozy te będą mogły mieć charakter sezonowy (np. w okresie letnim), co zostanie zaakceptowane przez prawo.

Koleje wąskotorowe jako lokalni przewoźnicy

Potencjalna integracja z systemem publicznego transportu zbiorowego

Projektowane zmiany mają umożliwić włączenie kolei wąskotorowych w struktury lokalnego i regionalnego transportu zbiorowego. Oznacza to, że linie wąskotorowe mogą stać się częścią zintegrowanych systemów komunikacyjnych, w których:

• obowiązuje wspólna taryfa i honorowanie biletów okresowych,

• przewoźnicy działają w ramach umów o świadczenie usług publicznych zawieranych z samorządami,

• rozkłady jazdy są koordynowane z innymi środkami transportu (kolej normalnotorowa, komunikacja autobusowa).

Takie rozwiązanie sprzyjałoby wykorzystaniu kolejek wąskotorowych nie tylko przez turystów, ale również przez mieszkańców obszarów peryferyjnych, dla których kolejka może być realną alternatywą wobec transportu samochodowego.

Możliwość sezonowego charakteru przewozów

Istotną nowością jest zaakceptowanie przez ustawodawcę sezonowości przewozów. Do tej pory ustawa o publicznym transporcie zbiorowym zakładała co do zasady regularny, całoroczny charakter usług publicznych. W przypadku kolei wąskotorowych przewiduje się możliwość:

• świadczenia przewozów w ograniczonych okresach (np. wiosna–lato, okresy świąteczne),

• elastycznego kształtowania oferty przewozowej w zależności od zapotrzebowania,

• zachowania statusu przewoźnika publicznego nawet przy braku całorocznej działalności.

Takie rozwiązanie usuwa barierę prawną, która do tej pory utrudniała traktowanie kolejek wąskotorowych jako elementu transportu zbiorowego.

Konsekwencje prawne dla pasażerów

Włączenie kolei wąskotorowych do systemu publicznego transportu zbiorowego oznacza, że pasażerowie będą korzystać z pełni praw przewidzianych w prawie przewozowym i w rozporządzeniach unijnych dotyczących praw pasażerów w transporcie kolejowym, w szczególności:

• prawo do uzyskania odszkodowania w przypadku opóźnień lub odwołania kursu,

• obowiązek zapewnienia bezpieczeństwa i odpowiednich warunków podróży,

• dostępność usług dla osób z niepełnosprawnościami,

• przejrzyste zasady taryfowe i informacyjne.

Dzięki temu status pasażera w kolejce wąskotorowej przestanie być niejasny (klient atrakcji turystycznej czy użytkownik publicznego transportu zbiorowego), a zostanie ujednolicony z innymi formami przewozów.

Problemy i ryzyka prawne

Zgodność regulacji z prawem unijnym

Projektowane rozwiązania muszą być spójne z przepisami prawa Unii Europejskiej dotyczącymi transportu kolejowego i usług publicznych. Szczególnie istotne są:

• rozporządzenie (WE) nr 1370/2007 dotyczące usług publicznych w zakresie kolejowego i drogowego transportu pasażerskiego – regulujące zasady zawierania umów o świadczenie usług publicznych i udzielania rekompensat finansowych przewoźnikom,

• rozporządzenie (WE) nr 1371/2007 dotyczące praw i obowiązków pasażerów w ruchu kolejowym – wprowadzające m.in. standardy obsługi pasażerów, prawo do odszkodowań czy wymogi informacyjne.

Włączenie kolei wąskotorowych do systemu transportu publicznego będzie wymagało dostosowania procedur zawierania umów oraz zagwarantowania, że przewoźnicy otrzymujący wsparcie publiczne nie naruszają zasad konkurencji i pomocy publicznej.

Kolizja interesów: transport publiczny vs. funkcja turystyczna

Istnieje ryzyko, że wprowadzenie statusu przewoźnika publicznego dla kolei wąskotorowych osłabi ich atrakcyjność turystyczną. Obowiązki wynikające z prawa przewozowego i unijnego (np. w zakresie praw pasażerów, dostępności infrastruktury, odpowiedzialności za opóźnienia) mogą zwiększyć koszty działalności i ograniczyć elastyczność w prowadzeniu przewozów rekreacyjnych. Powstaje pytanie, czy samorządy i operatorzy będą w stanie pogodzić te dwa cele – gospodarczy i turystyczny.

Ograniczenia budżetowe samorządów

Choć projektowane zmiany przewidują wsparcie finansowe z budżetu państwa, to doświadczenia z finansowania kolei regionalnych pokazują, że obciążenie samorządów może być znaczące. Ryzyko polega na tym, że przy braku stabilnych źródeł dochodów jednostki samorządowe mogą nie być w stanie utrzymać infrastruktury wąskotorowej w należytym stanie, co grozi niewykorzystaniem nowych instrumentów prawnych.

Potencjalne spory kompetencyjne

Rozszerzenie kompetencji samorządów w zakresie zarządzania kolejami wąskotorowymi może prowadzić do konfliktów:

• między samorządami różnych szczebli (np. gminy i powiatu) co do organizacji przewozów,

• między samorządami a Ministerstwem Infrastruktury, które odpowiada za ogólną politykę transportową,

• z podmiotami prywatnymi (fundacje, stowarzyszenia, operatorzy turystyczni), które dotychczas zarządzały częścią infrastruktury.

Brak precyzyjnego określenia podziału kompetencji może prowadzić do sporów prawnych i utrudniać efektywne wdrażanie nowych regulacji.

Znaczenie zmian dla rozwoju lokalnego i ochrony dziedzictwa

Wpływ nowelizacji na rewitalizację infrastruktury kolejowej

Nowe regulacje mają potencjał przywrócenia do życia wielu zaniedbanych i zdegradowanych linii wąskotorowych. Dzięki jasnym podstawom prawnym oraz wsparciu finansowemu samorządy będą mogły podejmować działania inwestycyjne, które do tej pory były ograniczone z powodu braku kompetencji ustawowych i środków. Rewitalizacja infrastruktury oznacza nie tylko poprawę stanu torowisk czy taboru, lecz także zwiększenie bezpieczeństwa przewozów i komfortu pasażerów.

Połączenie funkcji gospodarczej i kulturowej

Koleje wąskotorowe mają unikalny charakter – z jednej strony mogą pełnić funkcję użytkową, zapewniając transport mieszkańcom, z drugiej zaś są elementem dziedzictwa techniki i kultury. Ustawowe uregulowanie ich statusu pozwoli pogodzić obie te role:

• aspekt gospodarczy – zwiększenie mobilności lokalnej, odciążenie transportu drogowego, rozwój turystyki,

• aspekt kulturowy – ochrona i promocja zabytków techniki kolejowej, możliwość prowadzenia edukacji historycznej i regionalnej.

Możliwe scenariusze praktycznego wdrożenia

Nowelizacje mogą stworzyć warunki do zastosowania różnych modeli organizacyjnych, takich jak:

• model samorządowy – w którym gmina lub powiat pełni rolę organizatora przewozów i właściciela infrastruktury,

• model mieszany – współpraca samorządu z fundacjami i stowarzyszeniami, które zachowały kolej wąskotorową jako atrakcję turystyczną,

• model operatorski – przekazanie obsługi przewozów wyspecjalizowanemu przewoźnikowi kolejowemu działającemu na zlecenie samorządu.

Inspiracją mogą być przykłady z Europy:

• Niemcy – Harzer Schmalspurbahnen (Harz Narrow Gauge Railways), które funkcjonują jednocześnie jako atrakcja turystyczna i element lokalnej komunikacji,

• Czechy – Jindřichohradecké místní dráhy, obsługujące zarówno ruch turystyczny, jak i lokalny,

• Węgry – linie wąskotorowe w rejonie gór Bukowych i Matra, które są zintegrowane z lokalną ofertą turystyczną i częściowo wykorzystywane komunikacyjnie.

Korzyści dla regionów

Rozwój kolei wąskotorowych może przyczynić się do:

• poprawy dostępności komunikacyjnej obszarów peryferyjnych,

• zwiększenia atrakcyjności turystycznej regionów,

• powstania nowych miejsc pracy w sektorze transportowym i turystycznym,

• wzmocnienia lokalnej tożsamości kulturowej i promocji dziedzictwa techniki.