Rozproszone regulacje prawne

W polskim systemie prawnym konflikt interesów nie został zdefiniowany w sposób jednolity. Zamiast tego ustawodawca zdecydował się na fragmentaryczne ujęcie problematyki, wprowadzając różnorodne mechanizmy i ograniczenia w odrębnych aktach prawnych. W efekcie mamy do czynienia z mozaiką przepisów, które różnią się zakresem, treścią i zakładanym celem.

Pragmatyki służbowe

Najobszerniej kwestie związane z konfliktem interesów regulowane są w tzw. pragmatykach służbowych, obejmujących zasady zatrudnienia i obowiązki pracowników poszczególnych grup zawodowych w administracji publicznej.

• Ustawa o służbie cywilnej – przewiduje obowiązek działania w interesie publicznym, zakaz podejmowania dodatkowych zajęć mogących podważyć zaufanie do urzędnika oraz konieczność wyłączenia się z prowadzenia spraw, w których występuje ryzyko stronniczości.

• Ustawa o pracownikach samorządowych – wprowadza m.in. zakaz zatrudniania osób blisko spokrewnionych, jeżeli powstałby między nimi stosunek podległości służbowej.

• Ustawy pragmatyczne służb mundurowych (np. Policja, Straż Graniczna) – przewidują ograniczenia w zakresie podejmowania działalności gospodarczej, pełnienia dodatkowych funkcji i przyjmowania korzyści.

Ustawy szczególne

Poza pragmatykami służbowymi regulacje dotyczące konfliktu interesów znajdują się także w innych ustawach:

• Prawo zamówień publicznych – obowiązek wyłączenia członków komisji przetargowych, jeśli pozostają w relacji mogącej podważyć ich bezstronność.

• Ustawa o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne – określa zakazy dotyczące m.in. zasiadania w organach spółek prawa handlowego.

• Ustawa o finansach publicznych – zakazuje łączenia określonych funkcji w instytucjach dysponujących środkami publicznymi.

• Ustawa o spółkach Skarbu Państwa – przewiduje ograniczenia dotyczące członków organów spółek, mające zapobiegać konfliktowi interesów przy sprawowaniu nadzoru właścicielskiego.

Różnorodność ujęć

Wspólną cechą tych regulacji jest brak jednolitej podstawy definicyjnej. W jednych przypadkach konflikt interesów rozumiany jest jako sytuacja faktyczna zagrażająca bezstronności (np. w zamówieniach publicznych), w innych – jako katalog formalnych zakazów (np. zakaz prowadzenia działalności gospodarczej). Zdarza się także, że ustawodawca ogranicza się do wskazania ogólnego obowiązku działania w interesie publicznym, pozostawiając szeroką sferę do interpretacji organów i samych urzędników.

Brak definicji legalnej konfliktu interesów

Mimo obecności licznych rozproszonych regulacji odnoszących się do konfliktu interesów, polski ustawodawca nie zdecydował się dotychczas na sformułowanie jego ogólnej definicji legalnej. Pojęcie to funkcjonuje zatem w praktyce jako termin niedookreślony, którego zakres znaczeniowy zależy od kontekstu normatywnego i interpretacji organów stosujących prawo.

Skutki braku definicji

Brak jednej, spójnej definicji prowadzi do istotnych konsekwencji:

• Różne rozumienie przez urzędników – to, co w jednej instytucji uznaje się za konflikt interesów, w innej może być traktowane jako sytuacja dopuszczalna.

• Problemy w stosowaniu prawa – urzędnicy nie zawsze mają pewność, czy ich działania mogą być postrzegane jako naruszenie zasad etycznych lub prawnych, co rodzi obawy przed odpowiedzialnością dyscyplinarną czy karną.

• Niejednolitość orzecznictwa – sądy administracyjne oraz organy kontrolne różnie kwalifikują podobne sytuacje, co osłabia przewidywalność prawa.

• Ryzyko instrumentalnego wykorzystania pojęcia – brak precyzji umożliwia elastyczne stosowanie tego terminu w zależności od potrzeb instytucji, co zagraża zasadzie równości i pewności prawa.

Przykłady rozbieżności

• W niektórych urzędach za konflikt interesów uznaje się już samą możliwość wystąpienia stronniczości (np. zatrudnienie krewnego w jednostce, nawet jeśli nie ma on realnego wpływu na decyzje służbowe).

• W innych instytucjach podobna sytuacja nie jest traktowana jako problem prawny, o ile nie dochodzi do faktycznego wpływu na rozstrzygnięcia.

• W zakresie zamówień publicznych przepisy nakazują obligatoryjne wyłączenie osoby zaangażowanej w postępowanie, jeżeli istnieją powiązania osobiste lub majątkowe, natomiast w pragmatykach służbowych kryteria są znacznie mniej precyzyjne.

Problem systemowy

Taki stan rzeczy godzi w podstawowe zasady państwa prawa:

• zasadę pewności prawa, wymagającą przewidywalności regulacji i praktyki stosowania prawa,

• zasadę równości wobec prawa, skoro różni urzędnicy podlegają odmiennym standardom w analogicznych sytuacjach,

• zasadę zaufania obywateli do organów władzy publicznej, która zostaje osłabiona przez brak przejrzystości i spójności norm.

Konsekwencje praktyczne dla administracji i instytucji

Brak jednolitej definicji konfliktu interesów nie jest jedynie problemem teoretycznym, lecz niesie ze sobą poważne skutki praktyczne dla funkcjonowania administracji publicznej oraz innych instytucji wykonujących zadania publiczne.

Trudności w opracowywaniu polityk i procedur wewnętrznych

Każdy urząd czy instytucja zmuszona jest samodzielnie interpretować pojęcie konfliktu interesów i określać własne standardy jego zapobiegania. Prowadzi to do powstawania odmiennych polityk wewnętrznych, które często różnią się poziomem szczegółowości i rygoryzmu. W konsekwencji urzędnicy w podobnych sytuacjach podlegają różnym obowiązkom i zakazom, co utrudnia mobilność kadr i osłabia spójność standardów etycznych w administracji.

Ryzyko nieprawidłowości w decyzjach i procedurach

Niejasność regulacji sprzyja sytuacjom, w których urzędnik nie jest pewny, czy powinien wyłączyć się z prowadzenia sprawy lub zgłosić potencjalny konflikt. Może to prowadzić do:

• wadliwości decyzji administracyjnych,

• unieważnienia postępowań przetargowych,

• powstania podstaw do podważania rozstrzygnięć przed sądami administracyjnymi.

Zagrożenie odpowiedzialnością

Niejasne przepisy zwiększają ryzyko odpowiedzialności prawnej urzędników, którzy działając w dobrej wierze mogą zostać oskarżeni o naruszenie obowiązków służbowych. Dotyczy to zarówno odpowiedzialności dyscyplinarnej, jak i – w niektórych przypadkach – karnej, np. gdy zarzuty dotyczą przyjęcia korzyści majątkowych czy nadużycia stanowiska.

Brak jednolitych standardów etycznych

Różnice w regulacjach i praktyce prowadzą do nierównego traktowania pracowników administracji publicznej. W jednych instytucjach obowiązują rozbudowane kodeksy etyki, przewidujące szerokie katalogi sytuacji potencjalnego konfliktu interesów, podczas gdy w innych ogranicza się je do ogólnej deklaracji obowiązku działania w interesie publicznym. W dłuższej perspektywie osłabia to kulturę organizacyjną i może sprzyjać powstawaniu patologii.

Utrata zaufania społecznego

Nieprzejrzystość i brak spójnych reguł skutkują wrażeniem, że administracja działa według niejasnych, zmiennych zasad. Obywatele, obserwując przypadki niewłaściwych zachowań urzędników lub kontrowersyjnych decyzji, mogą postrzegać instytucje publiczne jako podatne na wpływy i pozbawione mechanizmów kontroli. To z kolei prowadzi do erozji zaufania do państwa jako całości.

Argumenty za wprowadzeniem spójnej definicji

Postulat opracowania jednolitej definicji konfliktu interesów od lat pojawia się w doktrynie prawa administracyjnego oraz w rekomendacjach organizacji zajmujących się przeciwdziałaniem korupcji. Ujednolicenie tego pojęcia mogłoby znacząco poprawić funkcjonowanie administracji publicznej, a także zwiększyć przejrzystość i przewidywalność prawa.

Pewność prawa i przewidywalność działań administracji

Jednolita definicja stworzyłaby wspólną podstawę interpretacyjną dla wszystkich urzędników, organów kontrolnych i sądów. Dzięki temu podobne sytuacje byłyby oceniane według tych samych kryteriów, co wzmacnia zasadę pewności prawa oraz sprzyja równości wobec prawa.

Zmniejszenie ryzyka sporów i odwołań

Brak precyzyjnych reguł często prowadzi do kwestionowania decyzji administracyjnych, unieważniania przetargów czy składania skarg do sądów. Spójna definicja ograniczyłaby możliwość odmiennych interpretacji i w konsekwencji zmniejszyłaby liczbę sporów, które generują koszty finansowe i wizerunkowe dla instytucji publicznych.

Ułatwienie tworzenia kodeksów etyki i procedur wewnętrznych

Wiele urzędów próbuje samodzielnie wypełniać lukę definicyjną, opracowując własne kodeksy etyki czy wytyczne dotyczące unikania konfliktu interesów. Brak wspólnego punktu odniesienia prowadzi jednak do fragmentaryczności i niejednolitości. Jasna definicja ustawowa byłaby fundamentem, na którym można budować szczegółowe polityki wewnętrzne.

Wzrost zaufania publicznego

Transparentność działania instytucji publicznych jest kluczowym czynnikiem budowania zaufania społecznego. Wprowadzenie spójnej definicji konfliktu interesów sygnalizowałoby, że państwo traktuje poważnie kwestie etyki i bezstronności urzędników. Jasne zasady ograniczają także ryzyko oskarżeń o arbitralność czy sprzyjanie interesom prywatnym.

Spójność z prawem międzynarodowym i dobrymi praktykami

W wielu państwach europejskich oraz w standardach OECD i UE funkcjonują jasne definicje konfliktu interesów, obejmujące zarówno aspekt faktyczny (zagrożenie bezstronności), jak i formalny (zakazy prowadzenia określonej działalności). Polska, wprowadzając jednolite rozwiązanie, mogłaby dostosować się do najlepszych praktyk międzynarodowych i ułatwić współpracę w ramach projektów transgranicznych.

Rozwiązania w innych systemach prawnych

Analiza rozwiązań przyjętych w innych państwach oraz w organizacjach międzynarodowych pokazuje, że problem konfliktu interesów najczęściej rozwiązywany jest poprzez wprowadzenie ogólnej definicji ustawowej, uzupełnianej o katalog przykładowych sytuacji i obowiązek tworzenia szczegółowych regulacji sektorowych. Dzięki temu system pozostaje spójny, a jednocześnie elastyczny.

Unia Europejska

W prawie Unii Europejskiej funkcjonuje pojęcie konfliktu interesów m.in. w regulacjach dotyczących finansów publicznych i zamówień publicznych.

• Rozporządzenie finansowe UE (2018/1046) definiuje konflikt interesów jako sytuację, w której bezstronność i obiektywizm osoby w wykonywaniu obowiązków służbowych mogą być zagrożone ze względu na interesy osobiste, rodzinne, ekonomiczne, polityczne lub narodowe.

• Definicja ta ma charakter ogólny i znajduje zastosowanie zarówno w instytucjach unijnych, jak i w państwach członkowskich, gdy zarządzają one funduszami UE.

Standardy OECD

OECD w swoich rekomendacjach wskazuje, że konflikt interesów należy rozumieć jako „sytuację, w której prywatne interesy pracownika publicznego wpływają lub mogą wpływać na wykonywanie jego obowiązków”. Definicja ta obejmuje zarówno faktyczny konflikt, jak i tzw. potencjalny konflikt interesów. Państwa członkowskie OECD zachęcane są do przyjmowania jednolitych definicji ustawowych, które następnie stanowią punkt odniesienia dla kodeksów etyki i wewnętrznych regulacji.

Wielka Brytania

W brytyjskim systemie prawnym pojęcie konfliktu interesów funkcjonuje przede wszystkim w odniesieniu do obowiązków członków parlamentu i administracji. „Code of Conduct for Members of Parliament” oraz „Civil Service Code” precyzują, że urzędnik nie może pozostawać w sytuacji, w której interes osobisty lub finansowy wpływa na jego decyzje zawodowe. Istotnym elementem jest obowiązek ujawniania wszelkich potencjalnych konfliktów interesów w rejestrach publicznych.

Francja

We Francji ustawa z 2013 r. o przejrzystości życia publicznego wprowadziła ogólną definicję konfliktu interesów, obejmującą sytuacje, w których interes publiczny i prywatny pozostają w sprzeczności i mogą niezgodnie wpływać na sposób wykonywania funkcji. Ustawa ta nakłada też na urzędników obowiązek deklarowania interesów i podlega kontroli specjalnych organów ds. etyki.

Wnioski porównawcze

Z perspektywy porównawczej można wskazać kilka wspólnych cech rozwiązań zagranicznych:

• istnienie definicji ustawowej o charakterze ogólnym,

• objęcie definicją zarówno konfliktów faktycznych, jak i potencjalnych,

• wprowadzenie obowiązku ujawniania interesów mogących wpływać na bezstronność,

• tworzenie szczegółowych kodeksów etyki w poszczególnych instytucjach na podstawie wspólnej definicji.

Propozycje dla polskiego ustawodawcy

Brak jednolitej definicji konfliktu interesów w polskim prawie powoduje nie tylko niespójność regulacyjną, ale również obniża poziom przejrzystości i przewidywalności systemu. Doświadczenia państw obcych oraz standardy OECD i UE wskazują, że ujednolicenie pojęcia jest możliwe i pożądane.

Wprowadzenie ogólnej definicji ustawowej

Najbardziej przejrzystym rozwiązaniem byłoby wprowadzenie do polskiego porządku prawnego definicji konfliktu interesów o charakterze generalnym. Definicja ta mogłaby zostać umieszczona w:

• ustawie o służbie cywilnej – jako podstawowej pragmatyce służbowej, albo

• Kodeksie postępowania administracyjnego – jako zasadzie ogólnej odnoszącej się do wszystkich organów administracji, albo

• nowej ustawie horyzontalnej dotyczącej standardów etycznych w administracji i przeciwdziałania korupcji.

Przykładowa definicja mogłaby brzmieć:
„Konflikt interesów oznacza sytuację, w której interes prywatny pracownika administracji publicznej lub osoby pełniącej funkcję publiczną wpływa lub może wpływać na bezstronne i obiektywne wykonywanie obowiązków służbowych.”

Definicja o charakterze otwartym

Definicja ustawowa powinna mieć charakter ramowy, obejmując zarówno konflikt faktyczny, jak i konflikt potencjalny. W treści ustawy można wskazać przykładowe kategorie sytuacji, w których konflikt interesów może wystąpić (np. powiązania rodzinne, ekonomiczne, polityczne), ale bez tworzenia zamkniętego katalogu. Dzięki temu przepis zachowałby elastyczność i umożliwiał stosowanie do nowych, nieprzewidzianych dotąd przypadków.

Doprecyzowanie w pragmatykach służbowych

Ogólna definicja mogłaby być uzupełniana szczegółowymi regulacjami w poszczególnych pragmatykach służbowych. Takie rozwiązanie zapewniłoby spójność systemową, a jednocześnie pozwoliło uwzględnić specyfikę różnych grup zawodowych (np. administracja rządowa, samorządowa, służby mundurowe).

Mechanizmy ujawniania i zarządzania konfliktami interesów

Nowelizacja powinna przewidywać nie tylko samą definicję, ale także mechanizmy praktycznego zarządzania konfliktem interesów, takie jak:

• obowiązek ujawniania sytuacji konfliktowych,

• prawo i obowiązek wyłączenia się z podejmowania decyzji,

• prowadzenie rejestrów oświadczeń o interesach prywatnych,

• sankcje za zatajenie konfliktu interesów.

Efekt regulacyjny

Przyjęcie jednolitej definicji i mechanizmów zarządzania konfliktem interesów:

• ułatwiłoby tworzenie jednolitych kodeksów etyki,

• zwiększyłoby przejrzystość działania administracji,

• ograniczyłoby ryzyko nadużyć i sporów interpretacyjnych,

• wzmocniłoby zaufanie obywateli do instytucji państwowych.