Pojemne kryteria przyznawania środków – analiza prawna

Przyznawanie środków z Krajowego Programu Odbudowy odbywa się w oparciu o złożony system źródeł prawa – zarówno krajowych, jak i unijnych. Po stronie prawa UE kluczowe znaczenie ma rozporządzenie (UE) 2021/241 ustanawiające Instrument na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności, które określa ogólne warunki kwalifikowalności inwestycji i reform. Na poziomie krajowym podstawowe znaczenie mają m.in.:

• ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1259),
• ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 465),
• akty wykonawcze i wytyczne instytucji zarządzających.

Charakter „pojemnych” kryteriów

W dokumentach programowych KPO kryteria przyznawania środków mają często charakter ogólny i deklaratywny, np. „przyczynianie się do cyfryzacji”, „wspieranie zielonej transformacji” czy „zwiększanie odporności gospodarki”. Choć z punktu widzenia polityki publicznej elastyczność ta może ułatwiać szybkie uruchamianie projektów, to z perspektywy prawnej rodzi kilka problemów:

• brak precyzyjnych definicji pozwala na szeroką interpretację wniosków,
• rośnie uznaniowość organów przyznających środki,
• trudniejsze staje się wykazanie naruszeń w późniejszym etapie kontroli.

Skutki prawne szerokiej interpretacji

W praktyce pojemne kryteria mogą utrudniać:

• ex ante – rzetelną weryfikację projektów przed przyznaniem dotacji,
• ex post – udowodnienie, że środki zostały wykorzystane w sposób sprzeczny z celem, co jest warunkiem skutecznego żądania ich zwrotu (art. 207 ustawy o finansach publicznych).

Brak ostro zarysowanych przesłanek kwalifikowalności sprzyja sytuacjom, w których beneficjent formalnie wypełnia ogólne wymogi, lecz w rzeczywistości projekt nie realizuje zakładanych celów programu. W takich przypadkach wszczęcie procedury zwrotu może napotkać istotne przeszkody dowodowe, zwłaszcza gdy dokumentacja nie zawiera obiektywnych wskaźników realizacji.

Ryzyko nadużyć

Pojemne kryteria zwiększają również ryzyko, że przyznawanie środków stanie się narzędziem do realizacji celów politycznych lub gospodarczych niepowiązanych z założeniami KPO. Może to prowadzić do naruszenia zasad równego traktowania wnioskodawców oraz do działań sprzecznych z zasadami gospodarowania środkami publicznymi określonymi w art. 44 ustawy o finansach publicznych.

Mechanizmy kontroli i wykrywania nieprawidłowości

Kontrola prawidłowości wykorzystania środków z Krajowego Programu Odbudowy jest prowadzona zarówno przez instytucje krajowe, jak i unijne, na podstawie przepisów krajowych, rozporządzenia (UE) 2021/241 oraz umów o dofinansowanie. Skuteczność tych mechanizmów zależy jednak w dużej mierze od inicjatywy organów kontrolnych oraz jakości gromadzonego materiału dowodowego.

Podstawy prawne kontroli

Na gruncie prawa krajowego podstawą prowadzenia kontroli są m.in.:

• art. 207 ustawy o finansach publicznych – określający obowiązek zwrotu środków wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem,
• ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju – przyznająca instytucjom zarządzającym prawo do monitorowania realizacji projektów,
• przepisy kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące postępowań wyjaśniających i dowodowych,
• zapisy umów o dofinansowanie przewidujące szczegółowe obowiązki sprawozdawcze.

Organami uprawnionymi do prowadzenia kontroli są w szczególności:

• Najwyższa Izba Kontroli (NIK),
• instytucje zarządzające i pośredniczące,
• Centralne Biuro Antykorupcyjne (CBA),
• prokuratura oraz wyspecjalizowane jednostki policji,
• unijny Europejski Urząd ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych (OLAF) i Europejska Prokuratura (EPPO).

 „Zła wiara” i „oszustwo” – znaczenie prawne

• Zła wiara – w polskim prawie cywilnym (art. 7 k.c.) jest domniemanie dobrej wiary, które można obalić wykazując, że beneficjent wiedział lub z łatwością mógł się dowiedzieć, iż działa w sposób sprzeczny z prawem lub umową.
• Oszustwo – w prawie karnym (art. 286 §1 k.k.) oznacza doprowadzenie innej osoby do niekorzystnego rozporządzenia mieniem za pomocą wprowadzenia jej w błąd lub wyzyskania błędu, w celu osiągnięcia korzyści majątkowej. W kontekście KPO obejmuje to m.in. fałszowanie dokumentacji, podawanie nieprawdziwych danych lub ukrywanie istotnych informacji.

W prawie unijnym definicję oszustwa na szkodę interesów finansowych UE zawiera art. 3 ust. 2 dyrektywy (UE) 2017/1371 (tzw. dyrektywy PIF), obejmujący m.in. niewłaściwe wykorzystanie środków lub przedstawienie fałszywych oświadczeń.

Ograniczenia praktyczne

Mimo formalnych kompetencji, kontrola jest często ograniczona przez:

• brak obowiązku pełnej weryfikacji dokumentów przed wypłatą transzy środków,
• ograniczone zasoby kadrowe i eksperckie w instytucjach kontrolnych,
• presję polityczną, która może wpływać na intensywność i kierunki kontroli,
• trudności w wykrywaniu nadużyć, gdy dokumentacja formalnie spełnia kryteria, a naruszenie ma charakter subtelny (np. zawyżanie kosztów, niewłaściwe powiązania podwykonawców).

Egzekucja zwrotu środków – przepisy a praktyka

Odzyskiwanie środków z Krajowego Programu Odbudowy w przypadku stwierdzenia ich wykorzystania niezgodnie z przeznaczeniem lub z naruszeniem procedur odbywa się przede wszystkim w oparciu o przepisy ustawy o finansach publicznych, a w dalszej kolejności – o instrumenty prawa cywilnego i karnego. Choć teoretycznie katalog narzędzi jest szeroki, w praktyce proces odzyskiwania środków bywa długotrwały i mało skuteczny.

Podstawa prawna żądania zwrotu

Zasadniczym przepisem jest art. 207 ustawy o finansach publicznych, który nakłada na beneficjenta obowiązek zwrotu środków wraz z odsetkami w przypadku ich wykorzystania:

• niezgodnie z przeznaczeniem,
• z naruszeniem procedur,
• pobrania nienależnie lub w nadmiernej wysokości.

Zwrot następuje na podstawie decyzji administracyjnej wydanej przez właściwą instytucję, która stwierdza istnienie obowiązku zwrotu. Decyzja taka jest wykonalna po uprawomocnieniu się, chyba że nadano jej rygor natychmiastowej wykonalności.

Tryb postępowania egzekucyjnego

Po bezskutecznym upływie terminu dobrowolnej spłaty, organ kieruje sprawę do egzekucji administracyjnej prowadzonej na podstawie ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
Możliwe środki egzekucji to m.in.:

• zajęcie rachunku bankowego,
• zajęcie wierzytelności od kontrahentów,
• zajęcie i sprzedaż majątku ruchomego i nieruchomości.

W razie braku skuteczności egzekucji administracyjnej, instytucja może sięgnąć po roszczenia cywilnoprawne – np. o bezpodstawne wzbogacenie (art. 405 k.c.) lub odszkodowanie (art. 471 k.c.).

Problemy praktyczne

• Przewlekłość – samo postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu może trwać miesiące, a postępowanie egzekucyjne jeszcze dłużej, zwłaszcza gdy beneficjent wnosi odwołania i skargi.
• Brak zabezpieczenia majątku – w wielu przypadkach do czasu wydania decyzji beneficjent może już przenieść aktywa lub je ukryć, utrudniając egzekucję.
• Ograniczona skuteczność komornicza – jeśli beneficjent jest niewypłacalny lub działa przez spółki wydmuszki, realny odzysk środków jest znikomy.
• Brak jednolitych procedur – różnice w praktyce działania instytucji zarządzających powodują, że skuteczność egzekucji jest nierówna w zależności od programu i regionu.

Potencjalne usprawnienia

Prawo przewiduje narzędzia mogące zwiększyć skuteczność odzyskiwania środków, takie jak:

• nadawanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzjom,
• stosowanie zabezpieczeń majątkowych na etapie kontroli,
• szersze korzystanie z instytucji zajęcia zabezpieczającego (art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji),
• współpraca z organami ścigania w celu zastosowania zabezpieczenia karnego (art. 291–292 k.p.k.).

Czy państwo korzysta z dostępnych narzędzi?

Choć obowiązujące przepisy – zarówno krajowe, jak i unijne – przewidują szeroki katalog mechanizmów kontroli oraz odzyskiwania środków, praktyka ich stosowania jest zróżnicowana i często odbiega od teoretycznych możliwości.

Dostępne instrumenty prawne

Państwo dysponuje m.in. następującymi narzędziami:

• kontrole doraźne i planowe prowadzone przez instytucje zarządzające i kontrolne,
• natychmiastowa wykonalność decyzji administracyjnych (art. 108 k.p.a.),
• zabezpieczenia majątkowe w postępowaniu administracyjnym i karnym,
• zawiadomienia do organów ścigania w przypadku podejrzenia przestępstwa (obowiązek wynikający z art. 304 k.p.k.),
• współpraca z OLAF i EPPO w zakresie nadużyć na szkodę interesów finansowych UE,
• wykluczenie z możliwości ubiegania się o środki w kolejnych naborach (tzw. sankcja administracyjna o charakterze prewencyjnym).

Bariery w stosowaniu

Mimo istnienia powyższych instrumentów, ich realne wykorzystanie jest ograniczone przez:

• czynniki polityczne – obawa przed ujawnianiem nieprawidłowości mogących mieć negatywny wydźwięk medialny,
• czynniki organizacyjne – niedobory kadrowe i specjalistyczne w instytucjach kontrolnych,
• problemy dowodowe – trudności w wykazaniu, że działanie beneficjenta spełnia przesłanki „złej wiary” lub „oszustwa”,
• rozproszenie kompetencji – brak jednego organu wiodącego w procesie koordynacji kontroli i odzyskiwania środków.

Przykłady z praktyki

W raportach Najwyższej Izby Kontroli i OLAF-u dotyczących poprzednich perspektyw finansowych wskazuje się, że:

• w części spraw instytucje zrezygnowały z dochodzenia zwrotu środków z uwagi na niską kwotę spornego finansowania w relacji do kosztów postępowania,
• część naruszeń kwalifikowano jako „nieistotne”, co pozwalało uniknąć procedury zwrotu,
• w przypadkach o charakterze politycznie wrażliwym kontrole prowadzono w ograniczonym zakresie lub dopiero po interwencji organów unijnych.

Wnioski cząstkowe

Formalny katalog narzędzi prawnych pozwala państwu na zdecydowaną reakcję w przypadku nadużyć. W praktyce jednak skuteczność tych mechanizmów jest w dużej mierze uzależniona od woli ich wykorzystania. Oznacza to, że w kontekście KPO problem ma charakter nie tylko legislacyjny, ale i instytucjonalny – wola polityczna i determinacja kontrolerów są równie ważne, jak same przepisy.