Podstawy prawne pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej

Podstawowym aktem regulującym status prawny funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej (SCS) jest ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2024 r. poz. 118, t.j.). Ustawa ta normuje zarówno zasady naboru, jak i przebieg służby, obowiązki funkcjonariuszy oraz kwestie dotyczące ich kwalifikacji zawodowych i predyspozycji psychofizycznych.

Zgodnie z art. 153 ustawy o KAS, jednym z etapów postępowania kwalifikacyjnego dla kandydatów do służby jest badanie psychologiczne, którego celem jest weryfikacja przydatności do pełnienia zadań w formacji. Zasady przeprowadzania tego badania określone zostały w rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 12 czerwca 2017 r. w sprawie postępowania kwalifikacyjnego w Służbie Celno-Skarbowej. Dokument ten precyzuje, że kandydat przystępuje m.in. do testów sprawdzających predyspozycje intelektualne i osobowościowe, ale tylko na etapie rekrutacji.

Po zakończeniu procesu naboru i rozpoczęciu służby brak jest jednak jakiejkolwiek podstawy prawnej, która nakładałaby na funkcjonariusza obowiązek cyklicznego udziału w badaniach psychologicznych lub konsultacjach z psychologiem. Ustawa o KAS nie przewiduje takich obowiązków ani po stronie funkcjonariusza, ani po stronie pracodawcy – tj. Krajowej Administracji Skarbowej jako organu zatrudniającego.

Inaczej sytuacja wygląda w innych służbach mundurowych – przykładowo:

• W Policji, na podstawie ustawy o Policji oraz aktów wykonawczych, funkcjonariusze mogą być kierowani na okresowe badania psychologiczne, zwłaszcza jeśli pełnią służbę w warunkach szczególnie trudnych lub narażających na przeciążenia psychiczne.
• W Służbie Więziennej oraz Straży Granicznej funkcjonują procedury umożliwiające regularne wsparcie psychologiczne i ocenę predyspozycji psychofizycznych w toku służby.

Brak analogicznych mechanizmów w strukturach Służby Celno-Skarbowej tworzy systemowy rozdźwięk między obowiązkami ciążącymi na funkcjonariuszach a brakiem narzędzi instytucjonalnych służących do monitorowania ich zdolności psychicznej do dalszego wykonywania tych zadań. W dalszych częściach artykułu przeanalizowane zostaną konsekwencje tego stanu rzeczy.

Brak obowiązkowych badań psychologicznych w trakcie służby – luka systemowa?

Aktualny stan prawny zakłada, że badania psychologiczne funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej (SCS) przeprowadza się jedynie na etapie rekrutacji. Po przyjęciu do służby nie istnieje mechanizm cyklicznej oceny zdolności psychicznej do dalszego pełnienia obowiązków. Taki model – oparty na jednorazowej weryfikacji – może być uznany za nieadekwatny w świetle współczesnych standardów bezpieczeństwa służb publicznych oraz medycyny pracy.

Brak obowiązku okresowych konsultacji psychologicznych stanowi potencjalną lukę systemową, która niesie za sobą poważne konsekwencje:

Brak monitorowania zmian psychicznych zachodzących z czasem

Człowiek nie jest statyczny. Predyspozycje psychiczne mogą ewoluować – zarówno w wyniku naturalnych procesów (dojrzałość, zmiana priorytetów), jak i pod wpływem czynników stresogennych, takich jak:

• długotrwała praca pod presją,
• kontakt z przestępczością zorganizowaną,
• konfrontacyjne sytuacje z obywatelami,
• wewnętrzne konflikty w strukturach służbowych.

Zaburzenia adaptacyjne, wypalenie zawodowe czy rozwój objawów depresyjnych często nie są widoczne „na pierwszy rzut oka”, a ich ignorowanie może prowadzić do błędów służbowych, konfliktów lub zachowań nieetycznych.

Naruszenie zasady należytej staranności po stronie pracodawcy publicznego

Zgodnie z przepisami prawa pracy i orzecznictwem sądowym, pracodawca (również publiczny) ma obowiązek zapewnienia bezpiecznych i higienicznych warunków pracy. W przypadku służby o wysokim poziomie stresu psychicznego może to obejmować również obowiązek zapewnienia psychologicznego wsparcia i monitorowania stanu psychicznego personelu. Zaniedbanie tej sfery może w skrajnych przypadkach prowadzić do odpowiedzialności odszkodowawczej Skarbu Państwa.

Potencjalne zagrożenie dla obywateli i interesu publicznego

Funkcjonariusze SCS podejmują decyzje mające bezpośredni wpływ na prawa jednostki i interes fiskalny państwa. Działania podejmowane w stanie obniżonej zdolności poznawczej, przy zaniżonej samokontroli lub pod wpływem zaburzeń psychicznych mogą skutkować:

• nadużyciami władzy,
• błędnymi decyzjami procesowymi,
• konfliktami z kontrolowanymi podmiotami,
• pogorszeniem wizerunku formacji.

Nierówność wobec innych formacji mundurowych

W służbach takich jak Policja, Straż Graniczna czy Służba Więzienna funkcjonują już mechanizmy regularnych lub sytuacyjnych badań psychologicznych. Brak analogicznych rozwiązań w SCS może być postrzegany jako brak jednolitości standardów, mimo że zakres odpowiedzialności funkcjonariuszy tych służb często jest zbliżony.

Podsumowując: nieobecność procedur umożliwiających bieżącą ocenę stanu psychicznego funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej należy ocenić jako niedopatrzenie systemowe, które wymaga reakcji ustawodawczej lub przynajmniej reformy regulacji wykonawczych. W kolejnej części omówimy, dlaczego zdolność psychiczna do służby powinna być traktowana jako cecha dynamiczna, a nie jednorazowo oceniony „stan na dzień rekrutacji”.

Psychologiczna zdolność do służby jako wymóg stały – a nie jednorazowy

Pojęcie „zdolności do służby” w formacjach mundurowych obejmuje zarówno aspekty fizyczne, jak i psychiczne. O ile przepisy jasno wskazują na konieczność spełnienia wymogów psychologicznych na etapie naboru, o tyle brak jest uznania tej zdolności za wymóg ciągły, podlegający okresowej weryfikacji. Tymczasem z perspektywy psychologicznej – jak i prawnej – nie sposób przyjąć, że predyspozycje mentalne raz stwierdzone, są niezmienne przez całą ścieżkę zawodową funkcjonariusza.

Psychika funkcjonariusza podlega zmianom

Z biegiem lat może dochodzić do:

• pogorszenia odporności na stres i frustrację,
• rozwoju zaburzeń lękowych, depresyjnych, adaptacyjnych,
• kształtowania się postaw cynicznych, autorytarnych, lub przeciwnie – bierności,
• obniżenia empatii i wyczerpania emocjonalnego.

Zmiany te często są niezauważalne dla otoczenia, ale mają bezpośredni wpływ na jakość pracy funkcjonariusza, sposób traktowania obywateli, trafność decyzji oraz przestrzeganie procedur.

Rola badań okresowych jako mechanizmu prewencyjnego

Regularne badania psychologiczne lub cykliczne rozmowy z psychologiem służbowym pełnią funkcję:

• prewencyjną – pomagają wcześnie wykryć oznaki przeciążenia psychicznego,
• profilaktyczną – umożliwiają wdrożenie działań wspierających zanim dojdzie do kryzysu,
• interwencyjną – pozwalają zidentyfikować sytuacje wymagające odsunięcia od zadań lub czasowego zawieszenia funkcjonariusza w służbie.

Warto podkreślić, że takie rozwiązania funkcjonują m.in. w Policji, gdzie art. 34 ustawy o Policji oraz przepisy wykonawcze przewidują możliwość kierowania funkcjonariuszy na badania psychologiczne nie tylko przy naborze, ale również w toku służby, np. po traumatycznych zdarzeniach, skargach obywateli lub zgłoszeniach przełożonych.

Znaczenie dla interesu publicznego

Zdolność psychiczna do służby ma bezpośrednie przełożenie na:

• bezpieczeństwo obywateli, w tym sposób przeprowadzania kontroli, przeszukań, postępowań karno-skarbowych,
• wiarygodność instytucji, ponieważ funkcjonariusz działający w stanie zaburzeń może naruszać zaufanie do państwa,
• koszty dla systemu, m.in. w postaci błędnych decyzji, nieuzasadnionych czynności lub konieczności wypłaty odszkodowań za nadużycia.

Argumenty za uznaniem zdolności psychicznej za wymóg ciągły

• Służba pełniona w strukturach mundurowych ma charakter szczególny, związany z ograniczeniem praw innych osób, co nakłada na funkcjonariusza wysokie wymagania etyczne i poznawcze.
• Ustawodawca powinien traktować zdolność psychiczną do służby jako element niezbędny dla skuteczności i legalności działań administracji publicznej.
• Brak procedur kontrolnych w tym zakresie może być interpretowany jako naruszenie zasady proporcjonalności i niedopełnienie obowiązku ochrony interesu publicznego.

W świetle powyższego, zasadne wydaje się uznanie psychicznej zdolności do służby nie za jednorazowe kryterium naboru, lecz za stały wymóg, który powinien podlegać okresowej weryfikacji. W kolejnej części artykułu omówione zostaną głosy środowisk prawniczych i związkowych, które formułują konkretne postulaty w tym zakresie.

Stanowisko środowiska prawniczego i związkowego

Zarówno przedstawiciele środowiska prawniczego, jak i organizacje związkowe działające w strukturach Krajowej Administracji Skarbowej (KAS) dostrzegają problem braku systemowego podejścia do oceny psychologicznej funkcjonariuszy w toku służby. Ich głosy wskazują na potrzebę zmian zarówno w obszarze legislacyjnym, jak i organizacyjnym.

Opinia prawników – luka systemowa i potencjalne ryzyko odpowiedzialności państwa

Z perspektywy prawniczej brak mechanizmów kontrolujących stan psychiczny funkcjonariuszy po przyjęciu do służby może być oceniany jako niedopełnienie obowiązku dbałości o bezpieczeństwo i sprawność działania administracji publicznej. Wskazuje się tu na kilka kluczowych zagrożeń:

• Ryzyko odpowiedzialności Skarbu Państwa – w przypadku działań funkcjonariusza, które okażą się niezgodne z prawem z powodu jego niezdiagnozowanego stanu psychicznego, możliwe jest dochodzenie roszczeń od państwa jako pracodawcy, który nie zapewnił właściwego nadzoru.
• Zagrożenie dla zasady proporcjonalności i legalizmu – funkcjonariusz, który utracił zdolność do oceny sytuacji w sposób racjonalny, może podejmować decyzje naruszające prawa obywateli, co godzi w konstytucyjne standardy działania władzy publicznej.
• Brak spójności z międzynarodowymi standardami – m.in. wytycznymi OECD i Rady Europy dotyczącymi warunków pracy w służbach publicznych wysokiego ryzyka.

Prawnicy podnoszą, że zmiana przepisów nie wymagałaby całkowitej nowelizacji ustawy o KAS – możliwe byłoby wprowadzenie zmian na poziomie rozporządzeń Ministra Finansów, np. poprzez rozszerzenie katalogu sytuacji, w których obligatoryjne jest skierowanie funkcjonariusza na badania psychologiczne.

Stanowisko związkowców – konieczność modernizacji systemu naboru i oceny predyspozycji

Związki zawodowe, reprezentujące funkcjonariuszy i pracowników KAS, w licznych wypowiedziach publicznych i wewnętrznych apelach akcentują potrzebę:

• zmodernizowania systemu naboru, który obecnie ogranicza się do jednorazowego testu psychologicznego, nie uwzględniając np. rozmowy z psychologiem lub oceny motywacji i odporności stresowej,
• wprowadzenia regularnych kontaktów z psychologiem w toku służby, nie tylko jako środka kontroli, ale także jako narzędzia wsparcia i zapobiegania wypaleniu,
• wyposażenia jednostek w dostęp do wykwalifikowanych psychologów służbowych, którzy byliby dostępni nie tylko w sytuacjach kryzysowych, ale również w ramach codziennego wsparcia.

Związkowcy podnoszą także, że obecny system prowadzi do zamykania ust funkcjonariuszom w trudnej sytuacji psychicznej, gdyż obawiają się oni stygmatyzacji lub represji w przypadku samodzielnego zgłoszenia problemów.

Możliwe kierunki zmian

Brak systemowego podejścia do oceny psychologicznej funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej (SCS) po przyjęciu do służby wymaga – zdaniem wielu ekspertów – wprowadzenia konkretnych zmian legislacyjnych i organizacyjnych. Poniżej przedstawiono najważniejsze możliwe kierunki reform, które mogłyby poprawić bezpieczeństwo funkcjonariuszy, obywateli i samej instytucji.

Wprowadzenie cyklicznych badań psychologicznych

Najczęściej postulowanym rozwiązaniem jest nałożenie obowiązku okresowego poddawania się badaniom psychologicznym przez funkcjonariuszy, np. co 3 lub 5 lat, a także każdorazowo po:

• powrocie ze zwolnienia lekarskiego przekraczającego określoną liczbę dni,
• skargach obywateli dotyczących zachowania funkcjonariusza,
• sytuacjach stresogennych (udział w działaniach operacyjnych, ujawnienie poważnych przestępstw itp.).

Takie rozwiązanie funkcjonuje już w innych służbach mundurowych, m.in. w Policji czy Straży Granicznej, gdzie określone grupy funkcjonariuszy są objęte obowiązkowymi badaniami lub oceną predyspozycji psychicznych w toku służby.

Nowelizacja przepisów wykonawczych do ustawy o KAS

Wprowadzenie cyklicznych badań lub konsultacji z psychologiem mogłoby nastąpić bez konieczności nowelizacji ustawy, a jedynie poprzez zmianę:

• rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 12 czerwca 2017 r. w sprawie postępowania kwalifikacyjnego w Służbie Celno-Skarbowej,
• ewentualne wydanie nowego aktu wykonawczego, który regulowałby kwestie dotyczące monitorowania zdolności psychicznej funkcjonariuszy.

Rozszerzenie katalogu sytuacji uzasadniających skierowanie funkcjonariusza na badania psychologiczne mogłoby być pierwszym krokiem w kierunku pełnej reformy.

Stworzenie systemu stałego wsparcia psychologicznego

Konieczne jest również zapewnienie realnego dostępu do psychologów służbowych – nie tylko w ramach kontroli, ale także jako:

• wsparcie profilaktyczne (rozmowy, konsultacje, szkolenia),
• forma pomocy kryzysowej (np. po traumatycznych wydarzeniach służbowych),
• narzędzie przeciwdziałania wypaleniu zawodowemu i problemom interpersonalnym w jednostkach.

Warto rozważyć utworzenie etatowych stanowisk psychologów w izbach administracji skarbowej oraz urzędach celno-skarbowych, a nie tylko w centrali KAS.

Modernizacja systemu naboru do służby

Reforma powinna objąć również sam proces rekrutacji, poprzez:

• rozszerzenie testów psychologicznych o rozmowy indywidualne z psychologiem,
• ocenę odporności na stres i dojrzałości emocjonalnej,
• wdrożenie standaryzowanych narzędzi do badania postaw etycznych i umiejętności interpersonalnych.

Nowoczesny system naboru powinien być nastawiony nie tylko na wykrywanie cech dyskwalifikujących, ale także na identyfikowanie kandydatów o najwyższym poziomie predyspozycji do służby o charakterze interwencyjno-kontrolnym.

Edukacja i zmiana kultury organizacyjnej

Reforma formalna powinna być uzupełniona działaniami miękkimi, w tym:

• edukacją przełożonych i funkcjonariuszy nt. znaczenia zdrowia psychicznego,
• odejściem od stygmatyzowania korzystania z pomocy psychologicznej,
• wdrażaniem standardów zarządzania stresem zawodowym i komunikacji wewnętrznej.

Podsumowując, możliwe kierunki zmian obejmują zarówno rozwiązania prawne, jak i organizacyjne oraz kulturowe. Ich celem powinno być nie tylko zwiększenie kontroli nad stanem psychicznym funkcjonariuszy, ale także stworzenie systemu realnego wsparcia i wczesnego reagowania. W ostatnim punkcie artykułu zostaną przedstawione syntetyczne wnioski oraz apel o systemową reformę w tym zakresie.