Tło prawne

Organizacje społeczne od lat odgrywają istotną rolę w postępowaniach administracyjnych i sądowoadministracyjnych, działając w interesie publicznym i wspierając obywateli w sporach z organami władzy. Zgodnie z art. 33 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.), organizacja społeczna może wziąć udział w postępowaniu jako uczestnik na prawach strony, jeżeli zakres jej działania uzasadnia udział w sprawie. Na tej podstawie NGO-sy mogą m.in. przedstawiać stanowiska, wnioskować o dowody, a także – co szczególnie istotne – składać środki zaskarżenia, w tym skargi kasacyjne do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Prawo organizacji społecznych do udziału w postępowaniu sądowym i zaskarżania orzeczeń sądów administracyjnych znajduje oparcie nie tylko w przepisach ustawowych, lecz także w Konstytucji RP. Art. 45 ust. 1 gwarantuje każdemu prawo do sprawiedliwego rozpatrzenia sprawy przez niezależny sąd. Z kolei art. 77 ust. 2 zakazuje ustawodawcy zamykania drogi sądowej do dochodzenia naruszonych wolności lub praw. Choć literalnie przepisy te odnoszą się do jednostek, w orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że w określonych sytuacjach ochrona ta obejmuje również organizacje społeczne działające w interesie publicznym.

Warto również odnieść się do standardów międzynarodowych. Europejska Konwencja Praw Człowieka (art. 6 EKPC) oraz orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka podkreślają znaczenie prawa dostępu do sądu i efektywnego środka odwoławczego. Dodatkowo, Konwencja z Aarhus, ratyfikowana przez Polskę, wymaga zapewnienia organizacjom społecznym – zwłaszcza w sprawach dotyczących ochrony środowiska – realnego dostępu do wymiaru sprawiedliwości, co obejmuje również sądy wyższej instancji.

W dotychczasowym stanie prawnym organizacje społeczne nie tylko pełniły funkcję strażników interesu publicznego, ale także stanowiły istotne wsparcie dla obywateli w walce z nadużyciami administracji. Planowana nowelizacja oznaczałaby radykalne ograniczenie ich pozycji procesowej – bez względu na wagę sprawy czy jej konsekwencje dla interesu społecznego.

Planowana zmiana – co dokładnie proponuje projekt ustawy?

Projekt nowelizacji ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przewiduje, że organizacje społeczne uczestniczące w postępowaniu sądowoadministracyjnym „na prawach strony” zostaną pozbawione możliwości wniesienia skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Nowe brzmienie przepisów wykluczałoby zatem NGO-sy z prawa do odwołania się od niekorzystnych orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych (WSA), nawet jeśli sprawa dotyczy interesu publicznego, a same organizacje mają wiedzę ekspercką lub doświadczenie w danej dziedzinie.

W obecnym stanie prawnym organizacje te – działające np. na rzecz ochrony środowiska, praw lokatorów, transparentności działań władz publicznych czy ładu przestrzennego – mogą aktywnie uczestniczyć w postępowaniu i zaskarżać niekorzystne wyroki do NSA. Często są jedynym podmiotem zdolnym do skutecznego zakwestionowania decyzji administracyjnej lub orzeczenia WSA, zwłaszcza w sytuacjach, gdy obywatel, którego sprawa dotyczy, nie ma wystarczających środków ani wsparcia prawnego, by kontynuować postępowanie w II instancji.

Zgodnie z uzasadnieniem projektu (jeśli zostanie ono oficjalnie opublikowane), celem zmiany ma być „uporządkowanie” udziału organizacji społecznych w postępowaniach oraz „usprawnienie” działania sądownictwa administracyjnego. Jednakże brak transparentnych danych o rzekomym nadużywaniu tego prawa przez NGO-sy budzi wątpliwości co do rzeczywistej motywacji projektodawcy. W efekcie proponowane rozwiązanie może zostać odebrane jako próba ograniczenia kontroli społecznej nad decyzjami administracji, szczególnie w sprawach budzących kontrowersje lub mających szersze znaczenie dla społeczeństwa.

Projekt nie wprowadza żadnych wyjątków ani kryteriów, które pozwalałyby organizacjom wnieść skargę kasacyjną np. w sprawach dotyczących ważnego interesu publicznego. Tym samym zmiana ma charakter generalny i dotyczy wszystkich organizacji społecznych, niezależnie od ich celu statutowego, kompetencji czy znaczenia danej sprawy.

Potencjalne skutki prawne i społeczne

Proponowana nowelizacja może mieć poważne konsekwencje zarówno dla systemu prawa, jak i dla funkcjonowania społeczeństwa obywatelskiego. Przede wszystkim prowadzi ona do istotnego ograniczenia prawa do sądu, rozumianego nie tylko jako możliwość wniesienia sprawy do sądu, ale również jako prawo do efektywnego środka odwoławczego. Pozbawienie organizacji społecznych możliwości wniesienia skargi kasacyjnej do NSA oznacza w praktyce zamknięcie drogi sądowej w drugiej instancji – nawet w sprawach o fundamentalnym znaczeniu dla środowiska, przestrzeni publicznej czy praw obywateli.

Z prawnego punktu widzenia zmiana ta budzi poważne wątpliwości konstytucyjne. Może naruszać:

• art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, który gwarantuje prawo do sprawiedliwego rozpatrzenia sprawy przez sąd;
• art. 77 ust. 2 Konstytucji, zakazujący zamykania drogi sądowej do dochodzenia naruszonych praw;
• art. 31 ust. 3 Konstytucji, w zakresie zasady proporcjonalności – ograniczenie prawa musi być konieczne i nie może naruszać istoty wolności;
• oraz zasadę równości stron – obywatel lub instytucja publiczna może korzystać ze środków zaskarżenia, ale organizacja społeczna już nie.

Z kolei w kontekście prawa międzynarodowego i unijnego projekt może pozostawać w sprzeczności z:

• art. 6 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, zapewniającym prawo do rzetelnego procesu;
• Konwencją z Aarhus, która nakłada na państwa obowiązek zapewnienia organizacjom społecznym dostępu do wymiaru sprawiedliwości w sprawach dotyczących ochrony środowiska;
• orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości UE, który podkreśla znaczenie efektywnej kontroli sądowej w państwach członkowskich.

Na poziomie społecznym nowelizacja może doprowadzić do osłabienia mechanizmów kontroli społecznej nad działaniami administracji. Organizacje społeczne często pełnią funkcję tzw. „watchdogów” – monitorują procesy decyzyjne władz publicznych i interweniują tam, gdzie naruszany jest interes publiczny lub prawa jednostki. Ograniczenie ich roli procesowej może skutkować zmniejszeniem przejrzystości działania administracji, zwiększeniem ryzyka nadużyć i ograniczeniem dostępu obywateli do rzetelnej reprezentacji ich interesów.

Dodatkowo, proponowana zmiana może wywołać tzw. efekt mrożący – organizacje społeczne, wiedząc, że nie będą mogły skutecznie doprowadzić sprawy do końca, mogą zrezygnować z udziału w postępowaniach sądowoadministracyjnych. To z kolei oznaczałoby uboższy dialog społeczny, mniejszą ochronę interesu publicznego i większą swobodę działania organów administracji bez zewnętrznej kontroli.

Tryb procedowania i brak transparentności

Kontrowersje wokół planowanej nowelizacji dotyczą nie tylko jej treści, ale również sposobu procedowania. Projekt ustawy został upubliczniony dopiero w momencie, gdy organizacje społeczne same ujawniły jego istnienie i rozpoczęły akcję informacyjną. Konsultacje publiczne – kluczowy element demokratycznego procesu legislacyjnego – zostały uruchomione z opóźnieniem i bez właściwej ekspozycji, co budzi zastrzeżenia co do intencji projektodawcy i przestrzegania zasad dobrej legislacji.

Zgodnie z założeniami procesu legislacyjnego w państwie prawa, konsultacje publiczne powinny być rzetelne, powszechnie dostępne i przeprowadzane na odpowiednio wczesnym etapie. W tym przypadku jednak ogłoszenie konsultacji nastąpiło dopiero po nagłośnieniu sprawy przez organizacje społeczne – co rodzi pytania o to, czy projekt w ogóle miał być konsultowany w sposób rzeczywisty, czy jedynie „symboliczny”, dla formalnego spełnienia wymogów legislacyjnych.

Dodatkowo, termin zgłaszania uwag został ustalony bardzo krótko – zaledwie kilka dni roboczych od ogłoszenia projektu, co uniemożliwia przeprowadzenie rzetelnej analizy prawnej i przygotowanie odpowiedzi przez zainteresowane podmioty. Taki tryb działania stoi w sprzeczności z zasadą przejrzystości i partycypacji społecznej, która jest elementem zarówno konstytucyjnych standardów stanowienia prawa, jak i wymogów unijnych dotyczących procesu legislacyjnego (m.in. zasady „better regulation”).

Całość wpisuje się w niepokojącą tendencję marginalizowania głosu organizacji społecznych w procesie tworzenia prawa – mimo że to właśnie te podmioty często reprezentują interesy grup obywateli, które nie mają bezpośredniego dostępu do struktur decyzyjnych. W praktyce oznacza to osłabienie zaufania do państwa i prawa, a także naruszenie podstawowego standardu, zgodnie z którym obywatele powinni mieć realny wpływ na tworzenie przepisów ich dotyczących.

Reakcje społeczne i eksperckie

Proponowana nowelizacja spotkała się z natychmiastową krytyką ze strony organizacji społecznych, środowisk prawniczych oraz części opinii publicznej. Wiodące organizacje pozarządowe – takie jak Watchdog Polska, Helsińska Fundacja Praw Człowieka, ClientEarth, czy Frank Bold – zgodnie oceniły projekt jako próbę osłabienia roli społeczeństwa obywatelskiego w kontrolowaniu działań administracji publicznej i sądownictwa. W wydanych oświadczeniach i komentarzach podkreślają, że zmiana przepisów uderzy w podstawy demokracji i prawa obywateli do reprezentacji interesu publicznego przed sądem.

Organizacje wskazują również, że projekt godzi w wypracowaną przez lata praktykę udziału NGO w postępowaniach przed sądami administracyjnymi, często w sprawach, gdzie osoby indywidualne nie mają wystarczających zasobów, by samodzielnie stawić czoła decyzjom władz. Szczególną uwagę zwraca się na sprawy dotyczące ochrony środowiska, planowania przestrzennego, prawa do informacji publicznej czy praw mniejszości – czyli obszary, w których organizacje pozarządowe odgrywają kluczową rolę.

W reakcji na projekt, część organizacji rozpoczęła akcje mobilizacyjne, publikując wzory uwag do projektu ustawy oraz zachęcając obywateli i inne podmioty do aktywnego udziału w konsultacjach. Pojawiły się również zapowiedzi, że w razie uchwalenia ustawy w obecnym kształcie, możliwe będą:

• skargi konstytucyjne,
• wystąpienia do Rzecznika Praw Obywatelskich,
• zawiadomienia do Komisji Europejskiej o potencjalnym naruszeniu prawa UE (zwłaszcza Konwencji z Aarhus),
• a nawet postępowania przed Trybunałem Sprawiedliwości UE w razie stwierdzenia systemowego ograniczenia prawa do sądu.

Głos zabrali także niektórzy eksperci akademiccy i konstytucjonaliści, którzy zauważają, że projekt wpisuje się w szerszą tendencję centralizacji i ograniczania roli społeczeństwa obywatelskiego w Polsce, widoczną już wcześniej w działaniach wobec organizacji watchdogowych czy zmianach w sądownictwie. W ocenie wielu z nich nowelizacja może prowadzić do degradacji jakości kontroli sądowej nad administracją, a w dłuższej perspektywie – do ograniczenia praworządności.

Warto również odnotować milczenie lub bardzo oszczędne komunikaty ze strony Ministerstwa Sprawiedliwości, które nie przedstawiło publicznie kompleksowego uzasadnienia projektu ani analizy jego skutków prawnych. Brak takiej transparentności tylko pogłębia społeczne zaniepokojenie i wzmacnia przekonanie, że zmiana ma charakter polityczny, a nie merytoryczny.