Obowiązujący stan prawny

Postępowanie przed WZON – charakter i tryb

Postępowanie o ustalenie poziomu potrzeby wsparcia, będące podstawą do przyznania świadczenia wspierającego, prowadzone jest przez wojewódzkie zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności (WZON) na podstawie przepisów ustawy o świadczeniu wspierającym oraz przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (KPA). Ma ono charakter administracyjny, a jego celem jest ustalenie, czy dana osoba spełnia przesłanki do uzyskania świadczenia, tj. czy stwierdzono u niej znaczny poziom potrzeby wsparcia.

Choć formalnie nie jest to postępowanie sądowe ani typowe postępowanie dowodowe, decyzje WZON mają istotne konsekwencje finansowe, co powoduje, że wielu wnioskodawców decyduje się na skorzystanie z pomocy osób trzecich, w tym pełnomocników.

Pełnomocnicy w postępowaniu administracyjnym – kto może reprezentować?

Zgodnie z art. 32 § 1 KPA, strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. Pełnomocnikiem może być osoba fizyczna mająca zdolność do czynności prawnych. Ustawa nie ogranicza kręgu osób mogących pełnić tę funkcję wyłącznie do profesjonalnych prawników – takich jak adwokaci czy radcowie prawni. W praktyce oznacza to, że w imieniu wnioskodawcy może występować dowolna osoba, nawet nieposiadająca wykształcenia prawniczego czy specjalistycznego przygotowania.

Ta otwartość systemu stwarza przestrzeń dla działalności różnego rodzaju podmiotów komercyjnych, które oferują pomoc przy sporządzaniu wniosku i prowadzeniu postępowania, często pobierając za to znaczne wynagrodzenie.

Brak regulacji dotyczących wynagrodzenia pełnomocników nieprofesjonalnych

Obowiązujące przepisy nie zawierają żadnych ograniczeń co do wysokości wynagrodzenia, jakie może pobrać osoba reprezentująca stronę w postępowaniu administracyjnym, o ile nie jest ona profesjonalnym pełnomocnikiem (adwokatem, radcą prawnym, doradcą podatkowym). W odróżnieniu od postępowań sądowych – gdzie stawki minimalne i maksymalne pełnomocników są ściśle uregulowane w rozporządzeniach – w postępowaniu administracyjnym relacja między reprezentowanym a jego pełnomocnikiem ma charakter wyłącznie cywilnoprawny, a jej treść kształtuje się na zasadzie swobody umów (art. 353¹ KC).

W efekcie nawet skrajnie niekorzystne dla osoby z niepełnosprawnością warunki umowy, np. przekazanie 100% pierwszej wypłaty świadczenia lub całego wyrównania, mogą być uznane za legalne – o ile nie zostaną zakwestionowane w drodze sądowej jako sprzeczne z zasadami współżycia społecznego lub jako naruszające prawa konsumenta.

Analiza praktyk rynkowych

Modele wynagradzania stosowane przez podmioty oferujące odpłatną pomoc

Na rynku funkcjonuje wiele podmiotów komercyjnych, które reklamują usługi związane z pomocą w uzyskaniu świadczenia wspierającego. Oferowane wsparcie obejmuje m.in.:
– przygotowanie wniosku,

– zgromadzenie dokumentacji medycznej,

– kontakt z urzędami i zespołami orzekającymi,

– reprezentację przed WZON,

– pomoc przy ewentualnym odwołaniu.

W praktyce dominują trzy modele rozliczeń za takie usługi:

• Opłaty ryczałtowe – jednorazowe, z góry ustalone kwoty (np. 1000–2000 zł), niezależne od końcowego efektu postępowania.
• Wynagrodzenie prowizyjne („success fee”) – polegające na pobraniu określonego procentu z wypłaconego świadczenia, zazwyczaj od 20% do 50% łącznej kwoty wraz z wyrównaniem.
• Przejmowanie całości lub znacznej części wyrównania – w praktyce oznacza to, że klient zrzeka się pierwszej wypłaty świadczenia na rzecz pełnomocnika, a dalsze świadczenia (miesięczne) pobiera już samodzielnie.

Ten ostatni model – najbardziej kontrowersyjny – występuje najczęściej przy osobach, które nie rozumieją w pełni treści podpisywanych umów lub znajdują się w szczególnie trudnej sytuacji życiowej.

Skala opłat – przykłady rażąco wygórowanych wynagrodzeń

Zgodnie z informacjami medialnymi i sygnałami przekazywanymi do Ministerstwa Rodziny, niektóre podmioty pobierają za pomoc opłaty równe kilku tysiącom złotych, sięgające niekiedy 12 000 zł lub więcej – zwłaszcza gdy obejmują całość wyrównania świadczenia wypłaconego za 6–8 miesięcy wstecz. W praktyce oznacza to, że całość należnych środków – przeznaczonych na zabezpieczenie potrzeb osoby z niepełnosprawnością – trafia do pełnomocnika.

Brak jest jednak dostępnych oficjalnych statystyk dotyczących skali tego zjawiska. Dane mają charakter rozproszony, pochodzą głównie z relacji obywateli i sygnałów wpływających do organizacji pozarządowych lub resortów.

Brak transparentności i ryzyko wykorzystania sytuacji życiowej klientów

Większość umów zawieranych między osobami ubiegającymi się o świadczenie a firmami doradczymi nie podlega realnej kontroli. Z uwagi na niski poziom świadomości prawnej wielu klientów oraz presję czasu (np. choroba, pilna potrzeba pieniędzy), umowy są podpisywane bez analizy warunków i konsekwencji.

Niektóre firmy stosują również agresywny marketing, posługując się hasłami typu „załatwiamy orzeczenie bez problemu” lub „pomoc bez ryzyka” – co może wprowadzać w błąd i sugerować, że ich działania mają charakter urzędowy lub gwarantują sukces.

Szczególnie niepokojące są przypadki, w których osobie z niepełnosprawnością proponuje się jedynie „pełnomocnictwo do działania” i podpisanie prostego formularza, który w rzeczywistości zawiera skomplikowaną umowę cywilnoprawną o przekazaniu części świadczenia lub jego całości.

Granice legalności – czy mamy do czynienia z obejściem prawa?

Brak obowiązku korzystania z profesjonalnego pełnomocnika

Polskie prawo nie nakłada obowiązku korzystania z adwokata, radcy prawnego ani innego profesjonalisty w postępowaniu przed wojewódzkimi zespołami do spraw orzekania o niepełnosprawności. Co więcej, jak wskazano wcześniej, Kodeks postępowania administracyjnego dopuszcza reprezentację przez dowolną osobę fizyczną, która ma pełną zdolność do czynności prawnych.
Zatem już na poziomie systemowym dopuszczono możliwość odpłatnej pomocy udzielanej przez osoby bez wykształcenia prawniczego czy zawodowego przygotowania. Sam fakt pobierania wynagrodzenia za taką pomoc – nawet wysokiego – nie jest nielegalny.

Nie oznacza to jednak, że każde postanowienie umowy o odpłatnej reprezentacji jest automatycznie zgodne z prawem.

Zasady współżycia społecznego jako granica swobody umów

Zgodnie z art. 58 § 2 Kodeksu cywilnego, czynność prawna sprzeczna z zasadami współżycia społecznego jest nieważna. W praktyce może to dotyczyć takich sytuacji, w których:

• dochodzi do rażącej dysproporcji świadczeń,
• klient działa pod presją lub w stanie niepełnej świadomości,
• druga strona wykorzystuje pozycję przewagi lub niewiedzę klienta.

W kontekście świadczenia wspierającego można argumentować, że umowy, które przewidują przekazanie pełnej kwoty wyrównania (np. 6–8 tys. zł), mogą być uznane za sprzeczne z zasadami współżycia społecznego – zwłaszcza jeśli klient nie miał realnej alternatywy i nie rozumiał w pełni skutków zawartego porozumienia. W ocenie sądów kluczowe będzie nie tylko brzmienie umowy, ale także okoliczności jej zawarcia i sytuacja życiowa osoby reprezentowanej.

Ochrona konsumentów – możliwe klauzule abuzywne

Większość osób korzystających z usług tych podmiotów ma status konsumenta w rozumieniu art. 221 KC. Oznacza to, że chronią ich przepisy ustawy o prawach konsumenta oraz Kodeksu cywilnego dotyczące niedozwolonych postanowień umownych (tzw. klauzul abuzywnych).

Za abuzywne mogą zostać uznane m.in.:

• postanowienia przyznające usługodawcy nieproporcjonalne wynagrodzenie,
• zapisy pozbawiające konsumenta możliwości odstąpienia od umowy,
• niejasne warunki wynagrodzenia uzależnione od „sukcesu”,
• brak informacji o łącznych kosztach usług.

Co istotne, nawet jeśli dana umowa została zawarta skutecznie, to klauzule abuzywne są z mocy prawa niewiążące, a klient może dochodzić ich unieważnienia w sądzie.

Nielegalne świadczenie usług prawnych?

W niektórych przypadkach działalność takich podmiotów może nosić znamiona nielegalnego świadczenia pomocy prawnej. Zgodnie z orzecznictwem i interpretacjami samorządów prawniczych, odpłatne sporządzanie pism, reprezentacja przed organami i doradztwo w sprawach o charakterze prawnym może być uznane za działalność zastrzeżoną dla adwokatów i radców prawnych – o ile nie wchodzi w zakres dopuszczony innym grupom zawodowym (np. doradcom podatkowym).

Jeśli firma nie jest kancelarią prawną, a mimo to odpłatnie reprezentuje klientów w sprawach administracyjnych i sporządza pisma prawne, może dojść do naruszenia art. 87 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego w zw. z przepisami regulującymi zasady wykonywania zawodu prawnika.
W praktyce jednak organy państwowe rzadko podejmują interwencje w takich sprawach, zwłaszcza gdy działalność dotyczy postępowań administracyjnych, a nie sądowych.

Brak narzędzi nadzoru – luka systemowa

Zakres kompetencji Ministerstwa Rodziny wobec rynku usług pomocniczych

Ministerstwo Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej odpowiada za wdrażanie i funkcjonowanie systemu świadczenia wspierającego, w tym za nadzór nad wojewódzkimi zespołami ds. orzekania o niepełnosprawności. Jednak jego kompetencje nie obejmują bezpośredniego nadzoru nad podmiotami prywatnymi, które odpłatnie wspierają obywateli w procesie ubiegania się o to świadczenie.

Jak przyznał resort w odpowiedziach na interpelacje poselskie oraz w komunikatach medialnych, ministerstwo dostrzega istnienie nieetycznych praktyk polegających na zawieraniu niekorzystnych umów z osobami z niepełnosprawnościami, lecz nie dysponuje narzędziami prawnymi, które pozwalałyby skutecznie temu przeciwdziałać.

Brak systemu rejestracji lub licencjonowania

Podmioty, które odpłatnie świadczą usługi w zakresie reprezentacji przed WZON, nie podlegają żadnemu systemowi licencjonowania, rejestracji ani obowiązkowi spełniania wymagań merytorycznych. W odróżnieniu od adwokatów, radców prawnych, doradców podatkowych czy nawet doradców zawodowych w urzędach pracy, nie muszą wykazywać ani wykształcenia, ani doświadczenia, ani przestrzegania standardów etycznych.

Brak jakiejkolwiek ewidencji lub wymogu zgłoszenia działalności w tym zakresie sprawia, że organy państwowe nie mają wiedzy o liczbie ani zakresie działań takich firm, co znacznie utrudnia kontrolę nad tym rynkiem.

Brak możliwości ingerencji w prywatne umowy

Organy administracji publicznej nie mają podstawy prawnej do ingerowania w treść cywilnoprawnych umów zawieranych pomiędzy osobą ubiegającą się o świadczenie a podmiotem oferującym odpłatną pomoc. Tego rodzaju umowy są zawierane na zasadach ogólnych (zgodnie z art. 353¹ KC) i ewentualne ich zakwestionowanie możliwe jest jedynie na drodze postępowania cywilnego – co w praktyce dla osób z niepełnosprawnością bywa niedostępne z uwagi na bariery finansowe, zdrowotne i organizacyjne.

Tym samym państwo nie zapewnia skutecznych mechanizmów ochrony osób, które mogą paść ofiarą nieuczciwych lub agresywnych praktyk rynkowych, mimo że świadczenie wspierające jest elementem polityki społecznej ukierunkowanej na wsparcie najbardziej potrzebujących.

Propozycje de lege ferenda

W obliczu rosnącej liczby sygnałów o nieetycznych, choć formalnie legalnych, praktykach związanych z odpłatną reprezentacją w postępowaniach o świadczenie wspierające, konieczne staje się rozważenie wprowadzenia regulacji chroniących osoby z niepełnosprawnościami. Poniżej przedstawiono najważniejsze propozycje zmian prawnych i instytucjonalnych, które mogłyby ograniczyć skalę nadużyć i zwiększyć przejrzystość rynku usług wspierających.

Wprowadzenie ustawowego limitu wynagrodzenia pełnomocnika

Podobnie jak ma to miejsce w postępowaniu egzekucyjnym czy przy reprezentacji z urzędu, można rozważyć wprowadzenie maksymalnej stawki procentowej, jaką podmiot reprezentujący może pobrać z tytułu uzyskania świadczenia wspierającego. Przykładowo, ustawowe ograniczenie wynagrodzenia do 10–15% wartości wypłaconego świadczenia (w tym wyrównania) mogłoby zapobiec praktykom polegającym na przejmowaniu całej pierwszej wypłaty.

Takie rozwiązanie wymagałoby nowelizacji ustawy o świadczeniu wspierającym lub przepisów kodeksu cywilnego w zakresie ochrony szczególnej kategorii konsumentów.

Obowiązki informacyjne i wzory umów

W celu zwiększenia przejrzystości relacji między klientem a podmiotem świadczącym pomoc, ustawodawca mógłby wprowadzić:

• obowiązek pisemnej umowy z jasnym określeniem wysokości wynagrodzenia,
• obowiązek przedstawienia klientowi informacji o bezpłatnych formach pomocy prawnej,
• zakaz stosowania zapisów trudnych do zrozumienia dla osoby bez wykształcenia prawniczego,
• ewentualnie: wzory umów zatwierdzane przez organ publiczny, których stosowanie dawałoby domniemanie zgodności z prawem.

Podobne rozwiązania funkcjonują w sektorze usług finansowych i mogą być skutecznie przeniesione na grunt pomocy prawno-doradczej.

Rejestr lub system zgłoszeniowy podmiotów świadczących odpłatną pomoc

Dla zwiększenia przejrzystości rynku warto rozważyć utworzenie publicznego rejestru firm i osób oferujących odpłatną pomoc w zakresie świadczenia wspierającego. Taki rejestr mógłby być prowadzony przez wojewodę lub Rzecznika Praw Obywatelskich i wiązać się z obowiązkiem:

• zgłoszenia działalności,
• przedstawienia danych kontaktowych i zakresu usług,
• posiadania ubezpieczenia OC,
• przestrzegania określonych standardów etycznych.

Choć nie byłaby to formalna reglamentacja zawodu, rejestr mógłby pełnić funkcję instrumentu nadzoru miękkiego oraz informacyjnego dla osób szukających pomocy.

Rozwój nieodpłatnych form wsparcia

Alternatywą dla kosztownych usług komercyjnych powinno być wzmocnienie dostępności do:

• punktów nieodpłatnej pomocy prawnej,
• organizacji pozarządowych wyspecjalizowanych w prawach osób z niepełnosprawnościami,
• doradców obywatelskich finansowanych z budżetu państwa lub samorządów.

Istotne byłoby również wprowadzenie specjalnych punktów konsultacyjnych przy MOPS/PFRON, które mogłyby pomagać w przygotowaniu wniosków i reprezentacji bezpłatnie lub za symboliczną opłatą.

Wzmocnienie roli organów nadzoru i interwencji

Na poziomie instytucjonalnym konieczne jest:

• wzmocnienie kompetencji Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (UOKiK) w zakresie badania nieuczciwych praktyk rynkowych w tym obszarze,
• rozważenie stworzenia mechanizmu skargowego umożliwiającego osobom z niepełnosprawnościami zgłaszanie nieprawidłowości przy zawieraniu umów z firmami oferującymi odpłatną pomoc,
• wyraźne wskazanie w przepisach, że świadczenie pomocy prawnej przez osoby nieposiadające kwalifikacji zawodowych nie może dotyczyć doradztwa o charakterze prawnym – co obecnie jest zbyt szeroko tolerowane.