Kontekst prawny

Obowiązek posiadania zabezpieczenia finansowego przez organizatorów turystyki wynika zarówno z prawa unijnego, jak i krajowego. Punktem wyjścia jest dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2015/2302 w sprawie imprez turystycznych i powiązanych usług turystycznych, która nakłada na państwa członkowskie obowiązek zapewnienia skutecznej ochrony podróżnych na wypadek niewypłacalności przedsiębiorcy. Implementacją tego aktu w Polsce jest przede wszystkim ustawa z dnia 24 listopada 2017 r. o imprezach turystycznych i powiązanych usługach turystycznych.

Na jej gruncie touroperatorzy są zobowiązani do posiadania gwarancji ubezpieczeniowej (lub innej formy zabezpieczenia finansowego, np. gwarancji bankowej) o określonej wysokości, zależnej od rodzaju i skali prowadzonej działalności. Celem tego rozwiązania jest zapewnienie środków na:

• pokrycie kosztów kontynuacji lub powrotu klientów z imprezy turystycznej,

• zwrot wniesionych wpłat w przypadku niewykonania lub częściowego wykonania umowy.

Obecnie system opiera się na jednej gwarancji, co ułatwia organom administracji oraz konsumentom dochodzenie roszczeń. Zmiana przewidująca możliwość ustanowienia kilku gwarancji oznacza odejście od tej prostoty na rzecz bardziej elastycznego, lecz jednocześnie bardziej skomplikowanego modelu.

Nowe rozwiązanie – wielość gwarancji

Projektowane przepisy przewidują możliwość zastąpienia jednej dużej gwarancji ubezpieczeniowej kilkoma mniejszymi. W praktyce oznacza to, że touroperator nie będzie musiał zawierać umowy z jednym gwarantem na wysoką kwotę zabezpieczenia, ale będzie mógł podzielić to zobowiązanie pomiędzy kilku ubezpieczycieli.

Założone korzyści:

• większa dostępność zabezpieczeń – mniejsi przedsiębiorcy mogą mieć problem z uzyskaniem wysokiej gwarancji w jednej instytucji;

• elastyczność finansowa – możliwość negocjacji z kilkoma podmiotami i rozłożenia kosztów;

• dywersyfikacja ryzyka – w przypadku problemów jednego gwaranta, pozostali mogą nadal spełniać swoje zobowiązania.

Potencjalne ryzyka:

• rozproszenie odpowiedzialności – trudności w jednoznacznym ustaleniu, który gwarant odpowiada za jakie zobowiązania i w jakiej kolejności;

• zwiększona złożoność procedur – konieczność ustalania między gwarantami zasad współpracy i kolejności uruchamiania środków;

• wydłużenie czasu zaspokojenia roszczeń konsumentów – wielość podmiotów może spowodować opóźnienia w wypłatach.

Choć idea elastyczności wydaje się atrakcyjna, z perspektywy praktycznej nowy system będzie wymagał stworzenia szczegółowych regulacji dotyczących wzajemnych relacji między gwarantami oraz zasad ich odpowiedzialności wobec klientów.

Problem koordynacji między gwarantami

Największym wyzwaniem praktycznym w systemie opartym na kilku gwarancjach jest kwestia ich wzajemnej koordynacji. Dotychczasowa konstrukcja – jedna gwarancja, jeden gwarant – upraszczała proces zarówno dla organów administracji, jak i dla konsumentów. Nowy model rodzi szereg pytań:

• Kto uruchamia środki? – w przypadku niewypłacalności touroperatora konieczne będzie ustalenie, który z gwarantów jako pierwszy wypłaca środki i w jakiej wysokości. Brak jasnych procedur może prowadzić do sporów kompetencyjnych.

• Jakie są proporcje odpowiedzialności? – czy gwaranci będą odpowiadać solidarnie, czy proporcjonalnie do wartości swoich gwarancji? Bez precyzyjnych przepisów ryzyko rozbieżnych interpretacji jest wysokie.

• Rola organów administracji – marszałkowie województw, którzy obecnie sprawują nadzór nad zabezpieczeniami, będą musieli dostosować procedury do bardziej skomplikowanego układu. W praktyce może to oznaczać dłuższe postępowania i większe ryzyko opóźnień.

• Spory między gwarantami – w sytuacji gdy konsumenci zgłoszą roszczenia przewyższające sumę jednej z gwarancji, a kolejny gwarant odmówi natychmiastowej wypłaty, może dojść do konfliktów prawnych między instytucjami finansowymi.

Dla touroperatorów oznacza to konieczność nie tylko posiadania kilku umów ubezpieczeniowych, ale także ich odpowiedniego skorelowania. W praktyce niezbędne mogą być dodatkowe umowy między gwarantami regulujące procedurę działania w razie niewypłacalności. Bez takich ustaleń realnym ryzykiem będzie chaos organizacyjny i opóźnienia w wypłatach świadczeń dla klientów.

Asymetria obowiązków gwarantów

Projektowane przepisy przewidują, że w systemie wielości gwarancji nie wszyscy gwaranci będą traktowani jednakowo. Jeden z nich – określany w projektach regulacji mianem głównego lub wiodącego gwaranta – ma pełnić funkcję koordynatora i ponosić większą odpowiedzialność niż pozostali.

Zakres dodatkowych obowiązków takiego gwaranta może obejmować:

• koordynację działań w przypadku niewypłacalności touroperatora,

• reprezentowanie pozostałych gwarantów wobec organów administracji (marszałka województwa),

• przyjmowanie i weryfikowanie roszczeń klientów,

• uruchamianie procedury wypłaty środków, a następnie rozliczanie się z innymi gwarantami.

Problemy praktyczne:

• Nierówna pozycja gwarantów – jeden z podmiotów ponosi więcej obowiązków i ryzyka, co może prowadzić do braku równowagi kontraktowej.

• Wyższe koszty – gwarant pełniący rolę koordynatora może żądać dodatkowych opłat, które ostatecznie podniosą koszt zabezpieczenia dla touroperatora.

• Ryzyko zniechęcenia ubezpieczycieli – instytucje finansowe mogą nie być zainteresowane przyjmowaniem roli gwaranta „pierwszego”, co w praktyce może ograniczyć dostępność tego rozwiązania.

• Potencjalne spory regresowe – w razie sporów dotyczących rozliczeń między gwarantami możliwe są długotrwałe postępowania, które opóźnią wypłaty dla klientów.

Tego rodzaju asymetria może osłabić atrakcyjność całego systemu. W efekcie przedsiębiorcy, zamiast korzystać z elastyczności kilku mniejszych gwarancji, mogą nadal wybierać jedną dużą – jeśli okaże się to mniej skomplikowane i bardziej przewidywalne.

Perspektywa przedsiębiorców

Z punktu widzenia touroperatorów wprowadzenie możliwości korzystania z kilku gwarancji ubezpieczeniowych ma zarówno potencjalne plusy, jak i istotne minusy.

Korzyści:

• elastyczność w wyborze zabezpieczenia – możliwość zawierania kilku umów z różnymi podmiotami może być szansą szczególnie dla małych i średnich touroperatorów, którzy dotychczas mieli trudność w uzyskaniu jednej dużej gwarancji,

• dywersyfikacja ryzyka – podział zobowiązania między kilku gwarantów może zmniejszać ryzyko odmowy zabezpieczenia przez jedną instytucję,

• większa konkurencja między gwarantami – przedsiębiorcy mogą negocjować warunki z kilkoma ubezpieczycielami równolegle.

Obciążenia i ryzyka:

• zwiększone obowiązki administracyjne – konieczność prowadzenia rozmów, negocjacji i obsługi kilku umów jednocześnie,

• wyższe koszty transakcyjne – prowizje i opłaty mogą się sumować, przez co w praktyce system kilku gwarancji okaże się droższy niż jedna duża,

• niepewność prawna – brak utrwalonej praktyki stosowania nowych przepisów rodzi ryzyko rozbieżności interpretacyjnych i konieczność korzystania z dodatkowej obsługi prawnej,

• ryzyko wizerunkowe – w razie problemów z koordynacją gwarantów, to touroperator będzie postrzegany jako odpowiedzialny za chaos i opóźnienia w wypłatach dla klientów.

W konsekwencji, choć ustawodawca zakłada większą dostępność zabezpieczeń, w praktyce przedsiębiorcy mogą odczuwać, że nowy system wymaga od nich większych nakładów organizacyjnych i finansowych niż dotychczas.

Perspektywa konsumentów

Nowelizacja przepisów, zakładająca możliwość korzystania z kilku gwarancji ubezpieczeniowych, ma być neutralna lub wręcz korzystna z punktu widzenia klientów biur podróży. W praktyce jednak pojawiają się istotne wątpliwości.

Potencjalne korzyści dla konsumentów:

• większe bezpieczeństwo formalne – w teorii większa liczba gwarantów oznacza, że nawet w przypadku problemów jednej instytucji, pozostali mogą nadal zaspokajać roszczenia,

• szerszy dostęp touroperatorów do zabezpieczeń – co może zwiększyć konkurencyjność rynku i pośrednio przełożyć się na korzystniejsze oferty turystyczne.

Ryzyka i zagrożenia:

• rozproszenie odpowiedzialności – klient nie ma jasności, do którego gwaranta powinien zgłosić roszczenie, a instytucje mogą przerzucać odpowiedzialność między sobą,

• wydłużenie czasu wypłaty – koordynacja kilku gwarancji wymaga dodatkowych procedur, co może spowolnić proces zwrotu środków,

• większa niepewność prawna – konsument, który do tej pory miał prosty mechanizm odwołania się do jednej gwarancji, będzie musiał zmierzyć się z bardziej skomplikowanym układem,

• potencjalne luki ochrony – w sytuacjach granicznych (np. przekroczenia kwoty jednej z gwarancji) może dojść do sporów między gwarantami, a to z kolei opóźni faktyczną wypłatę.

Z perspektywy konsumenta kluczowe będzie zatem to, czy ustawodawca przewidzi jasne, przejrzyste procedury dochodzenia roszczeń. Brak takich regulacji może sprawić, że wielość gwarancji, zamiast wzmacniać ochronę, spowoduje chaos i obniży zaufanie do systemu.

Porównanie z innymi rozwiązaniami w UE

System zabezpieczeń finansowych touroperatorów w państwach członkowskich Unii Europejskiej nie jest jednolity – dyrektywa 2015/2302 pozostawia krajom pewną swobodę w wyborze form ochrony konsumentów. Dzięki temu można wskazać kilka modeli:

Model jednolitej gwarancji (np. Niemcy, Austria)

• organizator turystyki posiada jedną gwarancję bankową lub ubezpieczeniową,

• prosty i przejrzysty system dla konsumentów,

• ryzyko trudności w uzyskaniu wysokiej gwarancji przez mniejsze podmioty.

Model funduszu centralnego (np. Dania, Holandia)

• touroperatorzy wnoszą składki do specjalnego funduszu gwarancyjnego,

• w przypadku niewypłacalności biura podróży to fundusz pokrywa roszczenia,

• rozwiązanie solidarne, ale obciążające wszystkich przedsiębiorców – także tych stabilnych finansowo.

Model mieszany (np. Francja, Hiszpania)

• touroperator może wybrać między gwarancją indywidualną a uczestnictwem w funduszu,

• elastyczność systemu, ale większe zróżnicowanie obowiązków przedsiębiorców.

Na tle powyższych rozwiązań polska propozycja systemu wielości gwarancji wydaje się dość nietypowa. W innych państwach dominuje albo prostota (jedna gwarancja), albo solidarność (fundusz). Polski model stawia na elastyczność, ale ryzykuje wprowadzeniem nadmiernej komplikacji procedur.

Z perspektywy harmonizacji prawa unijnego rozwiązanie to może być trudne do porównania z praktyką innych państw i wymagać szczegółowych wytycznych krajowych, aby nie podważało standardu minimalnej ochrony konsumentów gwarantowanego przez dyrektywę.