Podstawy prawne funkcjonowania wydziałów teologii w uczelniach państwowych

Funkcjonowanie wydziałów teologii katolickiej na uczelniach publicznych w Polsce stanowi szczególny przypadek współpracy państwa z Kościołem katolickim w obszarze szkolnictwa wyższego. Aby zrozumieć status prawny tych jednostek, należy przyjrzeć się zarówno przepisom krajowym, jak i aktom prawnym regulującym relacje między państwem a Kościołem.

Prawo krajowe

Zgodnie z ustawą – Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (tzw. Konstytucją dla Nauki), struktura organizacyjna uczelni publicznych, w tym tworzenie wydziałów, podlega kompetencjom rektora i senatu, przy zachowaniu ogólnych ram określonych przez ustawę. Jednostki organizacyjne uczelni muszą działać w sposób zgodny z zasadą legalizmu – czyli mieć wyraźną podstawę prawną w obowiązujących przepisach.

Wydziały teologii mają jednak szczególny status – ich powstanie i działanie są rezultatem umów zawieranych między Rządem RP a Konferencją Episkopatu Polski. Taki tryb wykracza poza standardowy mechanizm tworzenia jednostek uczelnianych i opiera się na szczególnym charakterze nauczania religii w Polsce.

Konkordat i jego znaczenie

Podstawą tego rozwiązania jest często przywoływany Konkordat między Stolicą Apostolską a Rzecząpospolitą Polską z 1993 r.. Artykuł 15 ust. 2 konkordatu przewiduje, że „Kościół katolicki ma prawo zakładania i prowadzenia w Polsce własnych szkół wyższych oraz wydziałów teologicznych”. Co istotne, przepis ten nie nakłada jednak na państwo obowiązku tworzenia wydziałów teologii w ramach struktur uczelni publicznych – mowa jest wyłącznie o prawie Kościoła do ich organizowania.

Tym samym, istnienie wydziałów teologicznych w uczelniach publicznych nie wynika bezpośrednio z konkordatu, lecz z jego wykonawczych porozumień, zawieranych przez Rząd i Episkopat – co prowadzi do kolejnej kwestii: statusu prawnego tych umów.

Umowy rządowo-kościelne jako źródło prawa

Zgodnie z art. 87 Konstytucji RP, źródłami powszechnie obowiązującego prawa są m.in. ustawy i ratyfikowane umowy międzynarodowe ogłoszone w Dzienniku Ustaw. Umowy zawierane przez przedstawicieli Rządu i Episkopatu – o ile nie mają statusu umów międzynarodowych – nie podlegają obowiązkowi ratyfikacji i ogłoszenia, chyba że wynika to z innych przepisów. To stawia pod znakiem zapytania ich moc obowiązującą w sensie prawnym, zwłaszcza gdy nie zostały opublikowane.

Pojawia się również pytanie o charakter tych dokumentów – czy są to akty administracyjne, wewnętrzne porozumienia wykonawcze do konkordatu, czy może umowy cywilnoprawne? Każdy z tych wariantów niesie inne konsekwencje prawne, zwłaszcza w kontekście zasady przejrzystości działania organów państwa i kontroli legalności podejmowanych decyzji.

Problem niepublikowanych umów i braku upoważnień

Wątpliwości prawne wokół funkcjonowania wydziałów teologii katolickiej na uczelniach publicznych nie ograniczają się wyłącznie do ich szczególnego trybu tworzenia. Kluczowe znaczenie mają także braki formalne związane z zawieraniem umów pomiędzy Rządem RP a Konferencją Episkopatu Polski. Jak zauważa prof. Paweł Borecki, większość z tych umów nigdy nie została opublikowana, a po stronie kościelnej podpisy składano bez ujawnienia lub załączenia pełnomocnictw, które potwierdzałyby umocowanie sygnatariuszy do reprezentowania Episkopatu w imieniu Kościoła.

Znaczenie publikacji umów w systemie prawnym

Zgodnie z art. 87 Konstytucji RP, źródła prawa muszą zostać ogłoszone, aby mogły wywoływać skutki prawne wobec obywateli. Dotyczy to również ratyfikowanych umów międzynarodowych i aktów wykonawczych, jeżeli mają mieć charakter powszechnie obowiązujący. Tymczasem w przypadku umów dotyczących wydziałów teologii:

• większość nie została opublikowana ani w Dzienniku Ustaw, ani w Monitorze Polskim, ani nawet w formie komunikatu rządowego,
• ich treść nie jest dostępna publicznie, co rodzi pytania o ich legalność oraz o możliwość skutecznego powoływania się na ich postanowienia.

Brak publikacji oznacza, że z punktu widzenia prawa powszechnie obowiązującego, umowy te de facto nie istnieją – nie można ich stosować, nie podlegają one kontroli sądowej, ani ocenie zgodności z Konstytucją czy ustawami.

Brak pełnomocnictw po stronie kościelnej

Drugim problemem wskazanym przez prof. Boreckiego jest brak formalnych pełnomocnictw udzielonych przez Konferencję Episkopatu Polski dla przedstawicieli podpisujących te umowy. Z punktu widzenia prawa cywilnego i administracyjnego, czynność dokonana przez osobę nieuprawnioną do działania w imieniu danego podmiotu może być:

• nieważna z mocy prawa, jeśli nie zostanie potwierdzona (art. 103 § 1 k.c. analogicznie stosowany),
• skuteczna jedynie wobec stron, ale nie wobec osób trzecich, co w tym przypadku rodzi wątpliwość, czy jakiekolwiek skutki mogą dotyczyć uczelni, pracowników czy studentów.

W przypadku umów zawieranych z organami państwa, należy zachować szczególną staranność w zakresie reprezentacji i jawności – tego zabrakło.

Przykładowe uczelnie i sytuacja dokumentacyjna

Choć prof. Borecki nie wymienia w cytowanej wypowiedzi konkretnych nazw uczelni, wiadomo, że wydziały teologiczne działają m.in. na Uniwersytecie Warszawskim, Uniwersytecie Adama Mickiewicza w Poznaniu, Uniwersytecie Warmińsko-Mazurskim w Olsztynie, czy Uniwersytecie Śląskim w Katowicach. W przypadku tych uczelni brakuje pełnej dokumentacji potwierdzającej podstawę prawną i tryb utworzenia wydziałów teologii. Tylko jedna z takich umów została opublikowana – pozostałe pozostają nieznane opinii publicznej.

Możliwe skutki prawne

Braki formalne dotyczące podstaw funkcjonowania wydziałów teologii katolickiej – zwłaszcza niepublikowanie umów oraz wątpliwości co do prawidłowego umocowania sygnatariuszy po stronie kościelnej – mogą mieć daleko idące konsekwencje prawne. Choć przez lata istnienie tych wydziałów było traktowane jako oczywiste, to z punktu widzenia zasady legalizmu ich status może zostać poważnie zakwestionowany, co rodzi skutki zarówno dla instytucji, jak i osób związanych z ich działalnością.

Dla uczelni

Wydziały działające bez jednoznacznej i legalnej podstawy mogą zostać uznane za jednostki organizacyjne powołane z naruszeniem prawa. Może to prowadzić do:

• potrzeby ich likwidacji lub reorganizacji, jeśli nie zostaną zalegalizowane w drodze formalnej decyzji, zgodnej z ustawą,
• zakwestionowania legalności uchwał senatów i zarządzeń rektorów, które dotyczyły funkcjonowania tych wydziałów,
• ryzyka kontroli NIK, Rzecznika Praw Obywatelskich lub sądów administracyjnych w przypadku skarg lub wniosków o zbadanie zgodności działań z prawem.

Dodatkowym zagrożeniem jest możliwość naruszenia zasad finansowania uczelni publicznych – jeśli dana jednostka została utworzona lub utrzymywana bez podstawy prawnej, to wydatkowanie środków publicznych na jej działalność może być uznane za niegospodarność.

Dla pracowników

Pracownicy zatrudnieni na wydziałach teologii mogą znaleźć się w sytuacji niepewności co do:

• ważności umów o pracę, jeśli ich stanowiska zostały utworzone na podstawie jednostki funkcjonującej bez legalnej podstawy,
• ważności awansów naukowych i ocen okresowych,
• możliwości udziału w procedurach konkursowych lub uzyskiwania grantów i środków publicznych, jeżeli formalna legalność jednostki zostanie zakwestionowana.

W skrajnym przypadku możliwe byłoby podważenie skuteczności powołań na stanowiska kierownicze lub przyznanych tytułów, jeżeli zostały dokonane w ramach wadliwej struktury organizacyjnej.

Dla studentów

Najbardziej wrażliwą konsekwencją mogą być skutki dla studentów, którzy:

• mogą mieć wątpliwości co do ważności uzyskiwanych dyplomów – w szczególności, jeśli wydział nie został skutecznie utworzony jako jednostka uczelni,
• mogą napotkać trudności przy ubieganiu się o stypendia, udział w programach mobilności akademickiej (np. Erasmus) lub przy nostryfikacji dyplomów za granicą,
• mogą mieć ograniczone możliwości dalszego kształcenia (np. doktorat) lub zatrudnienia, jeśli ich kwalifikacje zostaną zakwestionowane z powodu problemów prawnych jednostki, którą ukończyli.

Potencjalne ryzyko sporów sądowych

Jeśli problem zostanie formalnie podniesiony, możliwe są:

• skargi konstytucyjne lub wnioski do Trybunału Konstytucyjnego (choć obecnie jego wiarygodność jest ograniczona),
• postępowania przed sądami administracyjnymi w sprawie legalności aktów uczelni,
• spory cywilne lub pracownicze, np. w razie uznania umowy o pracę za nieważną, albo odmowy uznania stopnia naukowego.

Wreszcie, ewentualne działania „naprawcze” podejmowane przez administrację rządową lub władze uczelni mogłyby również rodzić skutki dla trwających procedur habilitacyjnych, rekrutacyjnych czy finansowych.

Stanowisko Episkopatu i Ministerstwa

Choć problem prawnych podstaw funkcjonowania wydziałów teologii katolickiej był kilkukrotnie podnoszony w środowisku akademickim i prawniczym – w szczególności przez prof. Pawła Boreckiego – oficjalne stanowiska Episkopatu Polski oraz Ministerstwa Edukacji i Nauki (wcześniej: Nauki i Szkolnictwa Wyższego) pozostają ograniczone lub ogólnikowe. Mimo istotnych wątpliwości dotyczących legalności zawartych porozumień, żaden z tych podmiotów nie przedstawił dotąd kompleksowego wyjaśnienia ani nie podjął działań zmierzających do systemowego uregulowania sytuacji.

Milczenie lub powoływanie się na tradycję

Ze strony Kościoła katolickiego – reprezentowanego przez Konferencję Episkopatu Polski – najczęściej spotykanym argumentem jest odwołanie się do tradycji i statusu teologii jako nauki o wyjątkowym charakterze. W przeszłości przedstawiciele Episkopatu argumentowali, że obecność wydziałów teologii na uczelniach państwowych została zagwarantowana konkordatem i stanowi naturalną kontynuację historycznego współistnienia państwa i Kościoła w obszarze edukacji.

Jednak, jak wskazuje prof. Borecki, taka interpretacja pomija kwestie formalnoprawne, takie jak zasada promulgacji prawa, wymagania reprezentacyjne, czy konstytucyjna neutralność światopoglądowa państwa (art. 25 ust. 2 Konstytucji RP).

Ministerstwo: brak reakcji lub unikanie problemu

Ministerstwo Edukacji i Nauki dotąd nie udzieliło jednoznacznej odpowiedzi na pytania dotyczące podstaw prawnych funkcjonowania konkretnych wydziałów teologii. W oficjalnych dokumentach, komunikatach lub interpelacjach poselskich ministerstwo zazwyczaj:

• poddaje w wątpliwość wagę problemu, sugerując, że skoro jednostki działają od lat i ich absolwenci nie mają trudności na rynku pracy, to kwestia formalna nie wymaga interwencji,
• odsyła do konkordatu lub decyzji samych uczelni, co jest nieprecyzyjne – ponieważ wydziały teologii powstały właśnie nie jako efekt wewnętrznych decyzji senatów, lecz na podstawie odrębnych, niejawnych porozumień.

Brakuje także jakiejkolwiek jawnej ewidencji tych umów – Ministerstwo nie publikuje ich treści ani nie prowadzi publicznie dostępnego rejestru.

Ryzyko utrwalenia niejasnego statusu

Zarówno Kościół, jak i administracja publiczna wydają się przyjmować strategię przetrwania kontrowersji bez podejmowania działania. To jednak prowadzi do utrwalania sytuacji, w której:

• brak przejrzystości prawnej obciąża całe środowisko akademickie,
• uczelnie mogą działać w oparciu o akty prawne, których nie można poddać kontroli sądowej ani obywatelskiej,
• napięcia konstytucyjne, np. w zakresie równości światopoglądowej lub legalności wydatkowania środków publicznych, pozostają nierozwiązane.

Komentarze prawne i doktrynalne

Problematyka funkcjonowania wydziałów teologii katolickiej na uczelniach publicznych nie pozostała niezauważona w środowisku prawniczym. W szczególności od lat wypowiada się w tej sprawie prof. Paweł Borecki, specjalizujący się w prawie wyznaniowym, który jednoznacznie wskazuje na poważne uchybienia formalne i potencjalną niekonstytucyjność obecnego modelu. Jego głos nie jest jednak jedyny – w doktrynie pojawiają się także próby obrony status quo lub propozycje kompromisowych rozwiązań.

Stanowisko prof. Pawła Boreckiego

Prof. Borecki konsekwentnie podnosi, że:

• wydziały teologii funkcjonujące w oparciu o nieopublikowane i formalnie wadliwe umowy naruszają zasadę legalizmu (art. 7 Konstytucji RP),
• państwo nie może tworzyć jednostek organizacyjnych w imię realizacji interesów Kościoła bez wyraźnej podstawy ustawowej i z pominięciem kontroli publicznej,
• brak publikacji umów oznacza ich nieskuteczność prawnie – nie mogą wywoływać skutków wobec osób trzecich (studentów, pracowników),
• obecny stan może naruszać zasadę neutralności światopoglądowej państwa (art. 25 ust. 2 Konstytucji), zwłaszcza jeśli inne związki wyznaniowe nie mają podobnych możliwości.

Zdaniem profesora, nie wystarczy jedynie zalegalizować istniejący stan – konieczne jest systemowe rozwiązanie, które w przyszłości uniemożliwi tworzenie podobnych struktur z pominięciem standardów konstytucyjnych.

Inne głosy w doktrynie

Wśród innych przedstawicieli nauki prawa można znaleźć bardziej umiarkowane opinie, które:

• dopuszczają możliwość funkcjonowania wydziałów teologii w uczelniach publicznych, o ile mają one autonomię naukową i spełniają ogólne wymogi akademickie,
• wskazują na historyczny charakter tych jednostek oraz domniemanie legalności działań organów państwa, dopóki nie zostaną one zakwestionowane w drodze sądowej,
• argumentują, że konkordat oraz wynikające z niego porozumienia mają charakter szczególny i tworzą quasi-lex specialis w stosunku do ustawy o szkolnictwie wyższym – co może usprawiedliwiać odstępstwa proceduralne.

Niektórzy autorzy zauważają również, że likwidacja wydziałów mogłaby być postrzegana jako atak na wolność nauki lub religii, co mogłoby prowadzić do sporów konstytucyjnych i międzynarodowych (np. przed Europejskim Trybunałem Praw Człowieka).

Porównania zagraniczne

W państwach Europy Zachodniej rozwiązania są zróżnicowane:

• w Niemczech czy Austrii wydziały teologii istnieją w ramach uczelni publicznych, ale na podstawie jawnych i precyzyjnych regulacji ustawowych,
• we Francji, z uwagi na zasadę laickości, nie ma miejsca dla wydziałów wyznaniowych w strukturach uczelni publicznych,
• w Hiszpanii istnieje współpraca z Kościołem, ale funkcjonuje ona na podstawie ogólnodostępnych i transparentnych porozumień.

To pokazuje, że obecny model polski jest nie tylko wyjątkowy, ale i prawnie nietransparentny – co zwiększa ryzyko jego zakwestionowania.

Wnioski i postulaty de lege ferenda

Analiza prawnych podstaw funkcjonowania wydziałów teologii katolickiej na uczelniach publicznych prowadzi do jednoznacznego wniosku: obecny stan prawny jest niespójny, nietransparentny i potencjalnie niezgodny z Konstytucją RP. Brak publikacji umów, nieujawnione pełnomocnictwa oraz oparcie się na nieformalnych lub nieprzejrzystych ustaleniach rządu z Episkopatem zagrażają pewności prawa, legalności działań uczelni oraz zaufaniu obywateli do instytucji publicznych.

Dlatego konieczne są konkretne działania ustawodawcze i organizacyjne, które uporządkują tę sferę.

Konieczność uregulowania ustawowego

Najbardziej przejrzystym i konstytucyjnie pewnym rozwiązaniem byłoby uchwalenie przepisów ustawowych, które:

• jednoznacznie określą czy i w jakim trybie mogą funkcjonować wydziały teologii wyznań religijnych w uczelniach publicznych,
• uregulują zasady zawierania umów wykonawczych do konkordatu, w tym wymogi publikacji i przedstawiania pełnomocnictw,
• wprowadzą jasne kryteria nadzoru nad treściami programowymi i sposobem zatrudniania kadry – aby zapewnić zgodność z zasadami naukowości i autonomii uczelni.

Publikacja istniejących umów

W krótkim horyzoncie czasowym konieczne jest bezzwłoczne ujawnienie i opublikowanie wszystkich dotychczas zawartych porozumień między Rządem RP a Konferencją Episkopatu Polski, które stanowiły podstawę utworzenia wydziałów teologii. Tylko ich jawność umożliwi:

• ocenę zgodności tych umów z ustawami i Konstytucją,
• weryfikację, czy podpisy złożono z odpowiednim umocowaniem,
• ewentualne wszczęcie procedur naprawczych lub kontrolnych.

Zrównanie standardów wobec wszystkich związków wyznaniowych

Obecny stan faktyczny faworyzuje wyłącznie Kościół katolicki – inne związki wyznaniowe nie mają analogicznego dostępu do struktur szkolnictwa wyższego. Dlatego w przypadku dalszego utrzymywania wydziałów teologii na uczelniach publicznych, należy rozważyć:

• przyjęcie neutralnego modelu wielowyznaniowego, umożliwiającego tworzenie wydziałów religioznawczych lub wyznaniowych także innym Kościołom i związkom wyznaniowym (na równych zasadach),
• wprowadzenie nadzoru państwowego nad zgodnością programów nauczania z wymogami akademickimi i standardami nauki.

Wzmocnienie zasady przejrzystości

W każdej formie współpracy państwa z Kościołami w obszarze edukacji konieczne jest zapewnienie:

• pełnej transparentności decyzji i dokumentów,
• jawnych kryteriów tworzenia i ewaluacji jednostek,
• możliwości kontroli sądowej i obywatelskiej nad procesami administracyjnymi dotyczącymi uczelni.