Obecny stan prawny

Dotychczasowe regulacje nie przewidują generalnego zakazu dofinansowywania połączeń lotniczych przez państwo lub samorządy. W praktyce mechanizmem wykorzystywanym do wspierania przewoźników były przede wszystkim umowy marketingowe, w ramach których linie lotnicze zobowiązywały się do promowania regionu w zamian za określone środki finansowe. Samorządy, jako właściciele lub współwłaściciele regionalnych portów lotniczych, aktywnie angażowały się w tego rodzaju działania, traktując je jako element polityki rozwoju gospodarczego i turystycznego. Obowiązujące prawo unijne dopuszcza jednak pomoc publiczną w sektorze transportu lotniczego jedynie w ściśle określonych ramach, wynikających z art. 107–109 TFUE oraz wytycznych Komisji Europejskiej. Oznacza to, że każde wsparcie musi być uzasadnione interesem publicznym, proporcjonalne i notyfikowane, jeśli przekracza progi dopuszczalne w ramach pomocy de minimis. W rezultacie obecna praktyka funkcjonuje na granicy prawa, co powoduje, że od lat powracają postulaty wprowadzenia ustawowych ograniczeń lub całkowitego zakazu takich form dofinansowania.

Proponowany zakaz w projekcie ustawy o CPK

Projekt ustawy o Centralnym Porcie Komunikacyjnym wprowadza zakaz kierowany zarówno do Skarbu Państwa, jak i jednostek samorządu terytorialnego, obejmujący wszelkie formy dofinansowywania połączeń lotniczych. Szczególnie podkreślono w nim zakaz zawierania umów marketingowych z przewoźnikami, które dotychczas stanowiły podstawowy instrument wspierania obecności linii lotniczych na rynku regionalnym. Zapis ma charakter ogólny i nie przewiduje wyjątków dla określonych sytuacji, co sugeruje zamiar ustawodawcy całkowitego wyeliminowania praktyki bezpośredniego finansowania przewoźników. Uzasadnieniem tego rozwiązania jest z jednej strony dążenie do ograniczenia nieprzejrzystych transferów publicznych, które w praktyce mogły być kwalifikowane jako ukryta pomoc publiczna, z drugiej zaś – centralizacja polityki transportowej i koncentracja ruchu lotniczego wokół planowanego Centralnego Portu Komunikacyjnego. Takie ujęcie przepisu wskazuje, że celem ustawodawcy nie jest jedynie uporządkowanie zasad konkurencji, ale także zapewnienie priorytetowej pozycji CPK w systemie krajowego transportu lotniczego.

Problemy prawne i praktyczne skutki zakazu

Wprowadzenie zakazu dofinansowywania połączeń lotniczych rodzi poważne wątpliwości zarówno na gruncie prawa krajowego, jak i unijnego. Po pierwsze, regulacja może pozostawać w kolizji z zasadami wynikającymi z art. 107–109 TFUE, które co do zasady zakazują pomocy publicznej zakłócającej konkurencję, ale przewidują jednocześnie szereg wyjątków – w tym dla usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym, jak np. tzw. połączenia public service obligation (PSO). Całkowity zakaz pomija te wyjątki i ogranicza możliwość korzystania z legalnych instrumentów przewidzianych przez prawo unijne. Po drugie, regulacja budzi zastrzeżenia z perspektywy konstytucyjnej, gdyż ogranicza samodzielność jednostek samorządu terytorialnego w prowadzeniu polityki rozwoju regionalnego i gospodarczego. Po trzecie, praktyczne skutki zakazu mogą być znaczące: regionalne lotniska utracą jeden z głównych instrumentów przyciągania przewoźników, co może doprowadzić do marginalizacji wielu portów i zmniejszenia dostępności transportowej poszczególnych regionów. Wreszcie, istnieje wysokie prawdopodobieństwo, że tak sformułowany zakaz będzie przedmiotem prób obejścia, a w konsekwencji również sporów przed sądami administracyjnymi i Trybunałem Sprawiedliwości UE, co podważy jego skuteczność i stabilność prawną.

Sposoby obejścia zakazu – perspektywa prawnicza

Choć projekt ustawy o CPK przewiduje kategoryczny zakaz dofinansowywania połączeń lotniczych, doświadczenia innych państw oraz praktyka rynkowa wskazują, że w krótkim czasie mogą pojawić się mechanizmy pozwalające na jego obejście. Jednym z najczęściej wskazywanych rozwiązań jest kierowanie środków nie bezpośrednio do przewoźników, lecz na rzecz promocji regionu czy portu lotniczego, np. poprzez finansowanie kampanii turystycznych, których elementem ubocznym jest reklama połączeń lotniczych. Inną metodą jest inwestowanie w infrastrukturę towarzyszącą, taką jak terminale, systemy bezpieczeństwa czy transport naziemny, co w praktyce obniża koszty działalności linii lotniczych. Wreszcie, prawo unijne pozostawia furtkę w postaci tzw. public service obligation (PSO), czyli otwartych procedur wyboru przewoźnika do obsługi połączeń uznanych za niezbędne dla zapewnienia spójności terytorialnej i społecznej. Choć zakaz w projekcie ustawy nie przewiduje wyraźnych wyjątków, w praktyce takie mechanizmy mogą być stosowane jako legalna alternatywa. W efekcie istnieje ryzyko, że planowana regulacja stanie się w dużej mierze martwym przepisem, a działania podmiotów publicznych zostaną jedynie przeniesione na inne płaszczyzny prawne i organizacyjne.

Argumenty za i przeciw wprowadzeniu zakazu

Wprowadzenie zakazu dofinansowywania połączeń lotniczych można uzasadniać potrzebą zwiększenia przejrzystości finansów publicznych oraz eliminacją praktyk, które w istocie stanowiły ukrytą pomoc publiczną. Zwolennicy regulacji podkreślają, że środki publiczne powinny być kierowane na inwestycje infrastrukturalne i projekty długofalowe, a nie na krótkoterminowe subsydiowanie przewoźników. Dodatkowym argumentem jest ochrona konkurencji na rynku lotniczym – zakaz ma przeciwdziałać sytuacjom, w których linie korzystające z umów marketingowych uzyskiwały przewagę nad konkurentami nieposiadającymi podobnego wsparcia. Z perspektywy rządu regulacja wpisuje się także w cel centralizacji polityki transportowej i wzmacniania pozycji CPK jako głównego portu lotniczego w kraju. Przeciwnicy wskazują jednak, że zakaz w proponowanym kształcie prowadzi do osłabienia pozycji regionalnych portów lotniczych, które często nie mają innych narzędzi, by przyciągnąć przewoźników i utrzymać siatkę połączeń. Ograniczenie to może skutkować spadkiem dostępności transportowej wielu regionów, co negatywnie wpłynie na rozwój gospodarczy i turystykę. Krytycy zauważają również, że zakaz będzie łatwy do obejścia, a przez to w praktyce nieskuteczny, a jedynie zwiększy poziom niepewności prawnej i sporów interpretacyjnych.