Czym jest „zasada korzyści” w kontekście wywłaszczenia?

Zasada korzyści to pojęcie, które choć nie zostało wprost zdefiniowane w ustawie, wywodzone jest z przepisów regulujących ustalanie wysokości odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości. Zgodnie z art. 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami, odszkodowanie powinno odpowiadać wartości rynkowej nieruchomości, jednakże w sytuacjach, gdy nieruchomość miała potencjał wzrostu wartości – przykładowo z uwagi na uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego – pojawia się pytanie, czy i w jakim zakresie te „korzyści” powinny być uwzględnione przy wycenie.

W założeniu, zasada ta ma chronić właściciela przed sytuacją, w której nieruchomość zostaje wyceniona na podstawie stanu sprzed inwestycji, pomijając wzrost jej wartości, który w normalnych warunkach mógłby zostać zrealizowany na rynku. Przykładowo, jeśli grunt rolny zostaje objęty planem przewidującym zabudowę mieszkaniową lub usługową, jego wartość rynkowa może znacząco wzrosnąć – i to niezależnie od wywłaszczenia. W takiej sytuacji właściciel może argumentować, że powinien otrzymać odszkodowanie odpowiadające tej nowej wartości, a nie wcześniejszej, niższej wycenie.

Jednakże brak precyzyjnych wytycznych co do tego, jak mierzyć „korzyść”, kiedy można ją uznać za realną i w jakim zakresie powinna wpływać na wartość odszkodowania, powoduje znaczne rozbieżności w praktyce organów administracyjnych i orzecznictwa sądów.

Trudności interpretacyjne i praktyczne w stosowaniu zasady

Pomimo że zasada korzyści ma w założeniu zapewnić sprawiedliwą kompensatę dla właściciela wywłaszczanej nieruchomości, jej stosowanie w praktyce nastręcza licznych trudności. Przede wszystkim ustawodawca nie przewidział jasnych kryteriów, według których organy administracji – wojewoda lub starosta – miałyby oceniać, czy i w jakim zakresie wzrost wartości nieruchomości powinien wpływać na wysokość odszkodowania.

W praktyce prowadzi to do znacznych rozbieżności. Niektóre organy uwzględniają potencjalny wzrost wartości wynikający np. z uchwalenia planu miejscowego pod inwestycję publiczną (np. drogę ekspresową), inne natomiast trzymają się konserwatywnego podejścia i wyceniają nieruchomość tak, jakby do żadnych zmian w jej przeznaczeniu nie doszło. Problem komplikuje się jeszcze bardziej w sytuacjach, gdy plany lub decyzje administracyjne są uchwalane niejako „pod” konkretną inwestycję, co może sugerować instrumentalne traktowanie przepisów planistycznych – i tym samym podważać argument o trwałym wzroście wartości.

Niejasności te odbijają się także w orzecznictwie sądów administracyjnych. W jednym przypadku sąd może uznać, że wartość wynikająca z uchwały planistycznej powinna być w pełni uwzględniona w wycenie, a w innym – że należy ją całkowicie pominąć jako wartość „sztucznie” wygenerowaną przez sam zamiar wywłaszczenia. Skutkiem tego właściciele nieruchomości znajdują się w sytuacji niepewności prawnej, a decyzje odszkodowawcze stają się trudne do przewidzenia, nawet w sprawach o zbliżonym stanie faktycznym.

Taka sytuacja sprzyja licznym odwołaniom i sporom sądowym, wydłużając postępowania i zwiększając koszty zarówno po stronie obywateli, jak i administracji publicznej. Potrzeba ujednolicenia interpretacji staje się więc coraz bardziej paląca – i to nie tylko z punktu widzenia efektywności systemu, ale przede wszystkim w kontekście ochrony praw majątkowych obywateli.

Spodziewana uchwała NSA – nadzieje i obawy

Na tle narastających rozbieżności interpretacyjnych i niejednolitej praktyki orzeczniczej, do Naczelnego Sądu Administracyjnego trafiło pytanie prawne mające na celu jednoznaczne rozstrzygnięcie, w jakim zakresie i na jakich zasadach organy administracyjne powinny uwzględniać tzw. zasadę korzyści przy ustalaniu odszkodowania za wywłaszczenie. Oczekiwana uchwała NSA ma zatem potencjał, by przełamać dotychczasowy chaos interpretacyjny i nadać praktyce stosowania prawa bardziej przewidywalny charakter.

Zakres problemu, który ma rozstrzygnąć NSA, dotyczy m.in. tego, czy przy wycenie nieruchomości należy uwzględniać planowane inwestycje publiczne oraz wynikający z nich wzrost wartości, a także jak traktować zmiany planistyczne wprowadzone bezpośrednio przed wywłaszczeniem. Odpowiedź na te pytania będzie mieć kluczowe znaczenie nie tylko dla konkretnych spraw toczących się przed organami i sądami, ale również dla przyszłego kształtu relacji pomiędzy państwem a właścicielami nieruchomości.

Z jednej strony uchwała może wzmocnić pozycję wywłaszczanych, potwierdzając, że należy im się pełna rekompensata obejmująca rzeczywisty potencjał nieruchomości. Z drugiej – może utrwalić bardziej zachowawczą linię orzeczniczą, ograniczając możliwość powoływania się na przyszłe lub hipotetyczne korzyści. W tym drugim scenariuszu istnieje ryzyko dalszego pogłębiania się poczucia niesprawiedliwości po stronie właścicieli.

W związku z tym orzeczenie NSA będzie nie tylko odpowiedzią na pytanie prawne, ale także wyrazem kierunku, w jakim zmierza polska wykładnia przepisów o ochronie prawa własności w kontekście inwestycji publicznych. Biorąc pod uwagę znaczenie sprawy, można spodziewać się, że uchwała zostanie poddana wnikliwej analizie przez środowiska prawnicze, inwestorów oraz przedstawicieli administracji publicznej.

Stanowisko Rzecznika Praw Obywatelskich

Do dyskusji nad wykładnią zasady korzyści włączył się również Rzecznik Praw Obywatelskich, jednoznacznie opowiadając się po stronie właścicieli wywłaszczanych nieruchomości. W swoim wystąpieniu RPO wskazał, że obecna praktyka stosowania przepisów przez organy administracji często narusza konstytucyjną zasadę ochrony prawa własności, a także zasadę sprawiedliwości społecznej.

Zdaniem Rzecznika, odszkodowanie wypłacane w związku z wywłaszczeniem powinno w pełni rekompensować stratę poniesioną przez właściciela, co oznacza również uwzględnienie wartości nieruchomości wynikającej z planowanego lub realnego przeznaczenia, nawet jeśli wynika ono z działań organów administracyjnych. W przeciwnym razie dochodzi do sytuacji, w której obywatel ponosi koszt inwestycji publicznej bez należnej kompensaty, co w świetle standardów konstytucyjnych i europejskich (m.in. art. 1 Protokołu nr 1 do EKPC) jest trudne do zaakceptowania.

Rzecznik podkreślił również, że niejednolite interpretacje przepisów powodują nie tylko trudności praktyczne, ale też realne poczucie niesprawiedliwości społecznej. Zwrócił uwagę, że państwo – jako strona wywłaszczająca – powinno działać w sposób szczególnie transparentny i przewidywalny, tymczasem obecna praktyka może prowadzić do arbitralności i naruszenia zaufania obywateli do władzy publicznej.

Wystąpienie Rzecznika nie tylko wzmacnia argumentację właścicieli, lecz także może mieć wpływ na treść uchwały NSA. W przeszłości sądy administracyjne wielokrotnie odnosiły się do stanowisk RPO jako wyrazu interesu publicznego i konstytucyjnych wartości. Niewykluczone więc, że i tym razem głos Rzecznika okaże się istotnym punktem odniesienia przy podejmowaniu rozstrzygnięcia.

Znaczenie uchwały NSA dla praktyki prawniczej

Oczekiwana uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego może stać się punktem zwrotnym dla praktyki prawniczej w zakresie postępowań wywłaszczeniowych. Niezależnie od jej ostatecznej treści, orzeczenie to najprawdopodobniej wpłynie na sposób, w jaki prawnicy reprezentują zarówno właścicieli nieruchomości, jak i jednostki administracji publicznej.

Jeśli NSA potwierdzi, że zasada korzyści powinna być stosowana szeroko, uwzględniając wzrost wartości wynikający z planowanych inwestycji, otworzy to drogę do wznawiania niektórych zakończonych już postępowań oraz składania odwołań w sprawach w toku. Prawnicy specjalizujący się w ochronie praw właścicieli będą mogli skuteczniej argumentować za wyższymi odszkodowaniami, powołując się na ujednoliconą wykładnię prawa.

Z drugiej strony, uchwała NSA może też potwierdzić bardziej ograniczoną interpretację zasady korzyści – co będzie oznaczać konieczność dostosowania argumentacji prawników do nowych realiów orzeczniczych i większego nacisku na analizę dokumentów planistycznych oraz faktycznej dostępności korzyści przed wywłaszczeniem.

Dla organów administracji publicznej uchwała będzie wskazówką, jak w sposób zgodny z prawem – i odporny na zarzuty w toku odwołań – ustalać wysokość odszkodowania. Może to prowadzić do standaryzacji procedur oraz do większego uwzględniania opinii biegłych w zakresie analizy rynku nieruchomości i potencjalnego wzrostu wartości gruntu.

Z perspektywy praktyki sądowej, ujednolicenie wykładni zmniejszy liczbę spraw trafiających do sądów administracyjnych oraz ograniczy ryzyko wydawania sprzecznych orzeczeń w podobnych stanach faktycznych. To z kolei przełoży się na większą stabilność prawa i przewidywalność skutków decyzji administracyjnych – co powinno być celem każdej nowoczesnej administracji.