„Ustawa podwyżkowa” – obecny stan prawny

Podstawa prawna

Kluczowym aktem regulującym minimalne wynagrodzenia pracowników medycznych jest ustawa z dnia 8 czerwca 2017 r. o sposobie ustalania najniższego wynagrodzenia zasadniczego pracowników wykonujących zawody medyczne (Dz.U. z 2022 r., poz. 2139 ze zm.), powszechnie określana jako ustawa podwyżkowa. Akt ten określa sposób kalkulacji minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego w oparciu o tzw. współczynniki pracy przypisane do poszczególnych grup zawodowych. Współczynniki te odnoszą się do przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej za rok poprzedni, ogłaszanego przez Prezesa GUS.

Mechanizm corocznej waloryzacji

Od 1 lipca 2022 r. w ustawie wprowadzono obowiązek corocznej waloryzacji minimalnych stawek wynagrodzenia.

• Waloryzacja odbywa się automatycznie, na podstawie nowego wskaźnika GUS, bez potrzeby odrębnej decyzji ustawodawcy.
• Podwyżki obejmują zarówno pracowników zatrudnionych na podstawie umowy o pracę, jak i tych na umowach cywilnoprawnych, jeśli wykonują świadczenia w publicznych podmiotach leczniczych i spełniają ustawowe kryteria.
• Podmiot leczniczy ma obowiązek dostosować wynagrodzenia do nowych stawek od 1 lipca każdego roku, co w praktyce wymaga aneksowania umów lub jednostronnego podniesienia wynagrodzenia.

Obowiązki pracodawców i źródła finansowania

Podmioty lecznicze są zobligowane do zapewnienia pracownikom co najmniej minimalnego wynagrodzenia określonego w ustawie. Źródłem finansowania podwyżek są środki przekazywane z Narodowego Funduszu Zdrowia w ramach zawartych umów na świadczenia opieki zdrowotnej, jednak w praktyce często pojawia się problem niewystarczającego pokrycia kosztów podwyżek w przekazanych środkach. Powoduje to konieczność przesuwania środków w ramach budżetu podmiotu lub poszukiwania dodatkowych źródeł finansowania.

Wyjątki i szczególne regulacje

Ustawa obejmuje przede wszystkim pracowników wykonujących zawody medyczne oraz niektóre grupy pracowników działalności podstawowej (np. techników medycznych, diagnostów). Nie dotyczy natomiast personelu administracyjnego czy technicznego, co od lat budzi kontrowersje i roszczenia części pracowników. Ponadto mechanizm waloryzacyjny jest jednolity – nie uwzględnia np. jakości pracy, efektywności czy stopnia obciążenia obowiązkami, co jest jednym z głównych argumentów przeciwników utrzymywania automatycznych podwyżek.

Proponowane zmiany legislacyjne

Zniesienie lub modyfikacja corocznej waloryzacji

Jedną z analizowanych propozycji jest rezygnacja z automatycznej corocznej waloryzacji minimalnych stawek wynagrodzenia lub jej ograniczenie. Zmiana taka mogłaby przybrać różne formy:

• całkowite uchylenie mechanizmu waloryzacyjnego,
• uzależnienie podwyżek od decyzji ministra zdrowia lub negocjacji w ramach Rady Dialogu Społecznego,
• wprowadzenie progów inflacyjnych lub wskaźników powiązanych z kondycją finansów publicznych.

Skutki prawne:

• dla pracowników etatowych – brak automatycznych podwyżek oznacza konieczność każdorazowych negocjacji płacowych lub wprowadzania podwyżek przez zmiany regulaminów wynagradzania,
• dla pracodawców – większa elastyczność w kształtowaniu budżetu płacowego, ale także ryzyko sporów zbiorowych i roszczeń o nierówne traktowanie,
• potencjalne zarzuty naruszenia zasad ochrony praw nabytych, jeśli mechanizm waloryzacyjny zostałby uchylony w trakcie trwania stosunku pracy.

Rozszerzenie lub ograniczenie stosowania kontraktów medycznych

Rozważane są zmiany w zakresie dopuszczalności i warunków zatrudniania medyków na podstawie umów cywilnoprawnych (kontraktów). Możliwe warianty:

• promowanie kontraktów jako formy zatrudnienia,
• ograniczenie ich stosowania na rzecz etatów (np. w trybie obowiązkowego stosunku pracy w szpitalach o określonym profilu).

Skutki prawne:

• dla medyków – kontrakt zapewnia większą elastyczność w wyborze miejsca i czasu pracy, ale pozbawia części gwarancji prawa pracy (np. płatnych urlopów, ochrony przed wypowiedzeniem),
• dla podmiotów leczniczych – kontrakty pozwalają uniknąć kosztów składek i przepisów prawa pracy, ale generują ryzyko przekwalifikowania umowy przez inspekcję pracy lub ZUS,
• dla systemu – możliwość wpływu na koszt świadczeń poprzez różnicowanie stawek między kontraktami a etatami.

Powiązanie wynagrodzeń z wynikami jakościowymi

Niektóre propozycje zakładają, że wynagrodzenia będą częściowo zależne od mierników jakości leczenia (np. skrócenie czasu hospitalizacji, skuteczność terapii, ocena satysfakcji pacjentów).

Skutki prawne:

• konieczność stworzenia podstawy ustawowej dla wprowadzenia mierników jakości,
• ryzyko sporów co do sposobu pomiaru i weryfikacji wskaźników,
• możliwe naruszenia zasady równego traktowania, jeśli wyniki będą w dużej mierze zależeć od czynników niezależnych od personelu.

Argumenty stron sporu

Stanowisko organizacji zawodowych i związków

• Obrona mechanizmu corocznej waloryzacji – traktują go jako ustawową gwarancję utrzymania realnej wartości wynagrodzeń w warunkach inflacji.
• Argument prawny: waloryzacja jest elementem ochrony praw nabytych oraz realizacją konstytucyjnej zasady ochrony pracy (art. 24 Konstytucji RP) i prawa do godziwego wynagrodzenia (art. 13 Kodeksu pracy).
• Obawy: zniesienie waloryzacji może doprowadzić do spadku realnych płac i konieczności częstszych sporów zbiorowych.
• Postulat: rozszerzenie podwyżek także na inne grupy pracowników ochrony zdrowia (np. administrację i obsługę techniczną), w imię zasady równego traktowania w zatrudnieniu.

Stanowisko zwolenników zmian

• Zniesienie waloryzacji – pozwoli dostosować politykę płacową do aktualnych możliwości budżetu państwa i sytuacji finansowej NFZ.
• Argument prawny: ustawodawca nie ma obowiązku utrzymywania niezmiennego mechanizmu waloryzacyjnego – prawo do podwyżki nie jest prawem bezwzględnym, jeśli ustawodawca działa w ramach dopuszczalnych zmian legislacyjnych.
• Krytyka kontraktów – niektórzy wskazują, że nadmierne korzystanie z kontraktów może osłabiać więź pracownika z pracodawcą i wpływać negatywnie na jakość świadczeń; inni przeciwnie – traktują je jako elastyczne narzędzie optymalizacji kosztów.

Aspekt ekonomiczno-prawny – wypowiedzenie zmieniające

• Zniesienie lub ograniczenie waloryzacji może zostać uznane za pogorszenie warunków pracy i płacy, co wymaga zastosowania trybu wypowiedzenia zmieniającego (art. 42 Kodeksu pracy).
• Jeśli pracownik odmówi przyjęcia nowych warunków, umowa może ulec rozwiązaniu z winy pracodawcy – potencjalny wzrost liczby spraw sądowych o odszkodowanie lub przywrócenie do pracy.
• W przypadku kontraktów medycznych brak waloryzacji oznacza konieczność renegocjacji stawek w ramach swobody umów – ale może też prowadzić do częstszego zrywania umów lub ograniczenia dostępności kadry.

Szerszy kontekst systemowy

Nieracjonalne korzystanie ze świadczeń refundowanych

Debata o wynagrodzeniach medyków jest tylko jednym z elementów szerszego problemu efektywności systemu ochrony zdrowia. Wielu ekspertów podkreśla, że kluczowym obciążeniem budżetu NFZ jest nie tyle wysokość płac, co nieracjonalne i nadmierne korzystanie ze świadczeń finansowanych ze środków publicznych.

• Przykłady: częste, powtarzalne wizyty w POZ bez wskazań medycznych, nadużywanie skierowań na badania diagnostyczne, wykonywanie świadczeń planowych w trybie pilnym, by ominąć kolejki.
• Podstawa prawna: ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych przewiduje m.in. mechanizmy limitowania świadczeń, kontrolę zasadności ich udzielania oraz możliwość nakładania kar umownych przez NFZ.

Powiązanie poziomu wynagrodzeń z efektywnością wydatkowania środków publicznych

• Utrzymanie automatycznej waloryzacji wynagrodzeń powoduje stały wzrost kosztów osobowych, co ogranicza pulę środków na inne cele, np. inwestycje w infrastrukturę, nowoczesny sprzęt czy programy profilaktyczne.
• Ograniczenie waloryzacji mogłoby w teorii zwiększyć elastyczność budżetową, jednak bez zmian w zakresie kontroli racjonalności świadczeń efekt finansowy byłby krótkotrwały.
• Potrzebna jest korelacja między polityką płacową a polityką racjonalizacji świadczeń – np. poprzez premiowanie personelu za efektywne gospodarowanie zasobami i przestrzeganie procedur.

Możliwe instrumenty prawne do ograniczenia nadużyć bez obniżania wynagrodzeń

• System jakości i efektywności leczenia – wprowadzenie ustawowych mierników jakości, które mogłyby być powiązane z częścią wynagrodzenia (np. art. 31n ustawy o świadczeniach – możliwość określenia standardów).
• Kontrole NFZ w czasie rzeczywistym – rozszerzenie kompetencji kontrolnych i obowiązek raportowania wykonania świadczeń w krótkich odstępach czasu.
• Edukacja pacjentów i e-rejestracja – narzędzia ograniczające dublowanie świadczeń oraz wizyt „na zapas”.

Analiza ryzyk prawnych i możliwych sporów

Spory pracownicze związane z likwidacją lub ograniczeniem waloryzacji

• Podstawa roszczeń: zniesienie lub modyfikacja corocznej waloryzacji może być traktowane jako pogorszenie warunków płacy, co na gruncie art. 42 Kodeksu pracy wymaga zastosowania trybu wypowiedzenia zmieniającego.
• Ryzyko: w przypadku braku formalnego wypowiedzenia zmieniającego pracownicy mogą kierować pozwy o przywrócenie poprzednich warunków wynagrodzenia lub o odszkodowanie.
• Argumentacja związków: odwołanie do zasady ochrony praw nabytych i orzecznictwa Sądu Najwyższego wskazującego, że prawo do określonego poziomu wynagrodzenia może mieć charakter utrwalony w ramach stosunku pracy.

Spory dotyczące kontraktów medycznych

• Ryzyko przekwalifikowania umowy cywilnoprawnej w umowę o pracę (art. 22 §1¹ Kodeksu pracy) – szczególnie jeśli kontraktodawca wykonuje pracę w sposób podporządkowany, w stałych godzinach i w miejscu wyznaczonym przez podmiot leczniczy.
• Konsekwencje: obowiązek zapłaty zaległych składek ZUS, świadczeń urlopowych i innych należności wynikających z prawa pracy.
• Spory o waloryzację stawek kontraktowych – brak automatycznego mechanizmu waloryzacyjnego w kontraktach powoduje konieczność odwoływania się do ogólnych zasad prawa cywilnego (np. klauzula rebus sic stantibus z art. 357¹ Kodeksu cywilnego w przypadku istotnej zmiany stosunków).

Ryzyko naruszenia prawa unijnego i standardów międzynarodowych

• Prawo UE: Dyrektywa 2003/88/WE w sprawie organizacji czasu pracy oraz zasada równego traktowania w zatrudnieniu (Dyrektywa 2000/78/WE) mogą być naruszone, jeśli zmiany w wynagrodzeniach prowadziłyby do pośredniej dyskryminacji określonych grup pracowników (np. młodszych stażem).
• Konwencje MOP: Konwencja nr 149 dotycząca zatrudnienia i warunków pracy pielęgniarek zobowiązuje państwo do zapewnienia godziwego wynagrodzenia jako elementu utrzymania kadr w ochronie zdrowia.
• Ryzyko: możliwe skargi do organów międzynarodowych oraz postępowania przed TSUE w przypadku stwierdzenia systemowych naruszeń.

Ryzyko eskalacji sporów zbiorowych

• Ograniczenie waloryzacji lub zmiana zasad zatrudnienia może prowadzić do fali akcji protestacyjnych i strajków.
• Na gruncie ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o rozwiązywaniu sporów zbiorowych procedura ta obejmuje m.in. mediacje i możliwość wejścia w spór o wynagrodzenia jako „warunki pracy” w rozumieniu art. 1 ustawy.